◎ 冯学军 许志勇

《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）于2003年3月1日起施行，2018年12月29日第十三届全国人大常委会第七次会议进行了修订。新农村土地承包法的实施，对于进一步稳定农村土地承包关系，完善土地承包经营权权能，保持农村社会大局稳定具有重大意义。为了保障和促进农村土地承包法在我市的贯彻实施，根据市人大常委会工作安排，今年3月至6月，市人大常委会农工委周密制定方案、全面动员部署、创新检查方式，组织部分市人大常委会委员和市人大农委委员，在市人大常委会副主任靳东风带领下，深入林州市、安阳县、滑县、殷都区、龙安区的12个乡镇15个行政村，采取听、看、查、访、议等方式，随机走访农户60余户，查看土地流转大户及农业生产企业12家，并召开汇报座谈会，对我市农村土地承包法贯彻实施情况进行了深入调研和检查，全面了解我市贯彻实施农村土地承包法取得的成绩，查找出了贯彻实施中存在的主要问题，对下一步工作提出了有针对性的意见建议。

一、贯彻实施农村土地承包法的主要情况

近年来，我市各级政府及主管部门高度重视法律的学习、宣传和培训工作，通过各种形式向广大干部和农民群众普及法律知识，按照农村土地承包法的规定，采取有力措施，巩固和完善第二轮土地承包工作取得的成果。从总体上看，全市农村土地承包关系稳定，农民土地承包经营权得到了有效保护，促进了农业和农村经济发展，维护了农村社会稳定。

（一）加强学习宣传，营造良好氛围。各级各部门通过科技下乡、宣传车等方式，利用农忙、春节等外出务工人员返乡的有利时机，共发放各类宣传资料100余万份，提高了群众知晓率。农业农村局还专门印发了《农村土地承包法及解读》3000本，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁问答》2000本，分发到县、乡、村。全市先后围绕新修订的农村土地承包法、土地确权工作实务、确权资料档案整理等组织多次专题培训，培训人员1万余人次。各县（市、区）也将该法列为普法教育内容，利用广播、电视、报纸、网络等媒体，向广大农民宣传该法基本内容和重要意义，为新法的实施营造了良好氛围。

（二）完善二轮承包，稳定承包关系。从2014年开始，我市进一步完善二轮承包关系，全面开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作。为做好此项工作，市政府成立了专门的领导小组和办公室，加强组织领导和综合协调，将确权专项经费列入财政预算，保障了确权工作的顺利开展。截至去年年底，基本完成农村承包地确权登记颁证工作。全市开展农村土地确权登记实测552.81万亩，确认到户面积517.21万亩，颁发经营权证书98.52万户，签订土地承包合同98.52万份，颁证率达到98.3%。林权制度改革顺利完成，截至2011年底，我市248.43万亩集体林地已按照要求完成确权登记，其中，家庭承包面积139.96万亩，集体统一经营面积1.47万亩，均股均利面积107万亩，完成了“山定权、树定根、人定心”的主体改革任务，有效稳定了农村林地承包经营关系。

（三）加强政策引导，规范土地流转。市政府先后制定出台了《关于农村土地承包经营权流转工作的试行意见》《进一步促进农村土地承包经营权流转健康发展的补充意见》《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》，坚持落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，深化、细化农村承包地“三权分置”改革，推动农村土地健康有序流转，激发农村经济活力。截至目前，全市土地流转面积达到206.5万亩，规模经营率达到40.3%，有效推动了农村土地的集约化、规模化经营。

（四）严格耕地保护，落实征地补偿。严格实行建设占用耕地补偿制度，严禁违法批地用地和乱占滥用耕地，加大土地整理复垦力度。全市违法占用耕地比例降至3.71%，实施补充耕地项目新增耕地面积1.14万亩，连续20年实现耕地占补平衡，全市土地整治项目建设规模达32.74万亩，投资约3.31亿元。严格执行《河南省征地区片综合地价标准》，及时配套调整《安阳市国家建设征地地上附着物补偿标准》。认真落实“两公告、一登记”制度，努力实现依法依规实施征地、土地补偿应补尽补。农村集体土地征地补偿费实行专账管理，逐级拨付到集体经济组织，按时支付被征地农户，积极保障被征地农民的合法权益。全市各县（市、区）、乡（镇）按照“四议两公开”的方式研究分配方案，向村集体经济组织成员公布征地补偿费使用和管理情况，接受群众监督，确保专款专用。

（五）化解矛盾纠纷，维护承包权益。全市各级各部门紧紧围绕“保障和维护农民土地合法权益”这一基本要求，齐抓共管、通力协作，逐步建立了“乡村调解、县区仲裁、司法保障”的调解仲裁体系。全市9个县（市、区）均建立了仲裁委员会，110个乡（镇、涉农办事处）全部建立农村土地承包调解委员会。全市两级法院从“稳定广大农民的生产、生活秩序及农村基层组织建设，切实保障当事人合法权益”出发，尽可能地运用调解的方式有效化解土地纠纷，近三年共受理各类农村土地纠纷案件1069件，纠纷案件调撤率达42%，达到了“审理一案、教育一片”的效果，促进了农村睦邻关系，维护了农村社会大局稳定。    

二、存在的主要问题

尽管农村土地承包法的贯彻实施取得了积极成效，但在调研和检查中发现，稳定农村土地承包关系也面临诸多新情况，法律贯彻实施过程中还存在一些带有普遍性的问题，需要认真研究，加以解决。

（一）对法律的学习宣传还不够广泛深入。一些乡村干部对新修订后的农村土地承包法的重大意义、对稳定完善农村土地承包关系和保护农民土地承包经营权的重要性，缺乏应有的认识，对新法条文理解不深、掌握不透，造成在工作中履职不到位，不能很好地解决土地承包和流转中出现的问题。大部分农民群众虽知有法，但对法律的具体内容缺乏全面深入的了解，不清楚承包经营双方的权利义务，特别是对如何依法流转土地、如何依法解决土地矛盾纠纷、如何维护自身合法权益知之甚少。

（二）个别村组二轮土地承包政策没有落实到位。由于历史遗留问题或存在矛盾纠纷等各种原因，目前还有极少数村组没有落实好第二轮土地承包政策，据统计，全市共有2.4万户承包户没有取得土地承包经营权证书。个别地方还存在以村规民约剥夺农村妇女、入赘婿土地承包经营权的现象，还存在未经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意违规发包农村土地的现象。按照相关政策文件规定，确权档案资料分县、乡、村三级保存，检查过程中发现，大部分村委会不具备保存档案的条件。部分档案资料不完善，整理不规范。

（三）土地承包经营权流转和管理服务不规范。一是土地流转不规范。有的土地流转未签订合同或合同内容不规范。部分农户之间的土地承包经营权流转采取口头协议的形式，随意性大；签订的合同普遍存在内容条款不规范、不严谨等问题，如有的流转期限超过第二轮承包期，有的漏签合同日期等。二是缺乏风险防控机制。普遍缺乏对经营者的综合评估，流转风险防控意识淡薄。如在前期调研中，部分乡村干部反映，由于没有要求流入方提供足够的风险保证金，造成有的企业由于经营失误，无法履约，给转出土地的农户造成较大的经济损失，引起矛盾纠纷。三是监管服务不到位。土地流转市场机制还不完善，相关职能部门重备案、轻审查，还没有建立起完善的土地流转档案管理制度；部分乡村干部履职不到位，对流入主体随意改变土地用途，搞“非农”“非粮”建设等违法行为缺少行之有效的监管，给土地流出农户维护合法权益留下隐患。                                                         

（四）耕地保护形势不容乐观，违法占地现象时有发生。目前我市正在创建国家森林城市，廊道林荫化，按照省政府要求，我市2019年需造林22万亩，2020年造林13万亩以上，这些新增树木90%在一般耕地上，其中80%在永久基本农田上，将造成我市耕地和永久基本农田减少，面临突破耕地和永久基本农田保护红线的问题。一些地方和企业依法用地意识不强，在基础设施建设和企业用地征地过程中，没有按照规定征收土地，“以租代征”、未批先用、违法占地现象时有发生，因违法违规占地导致农民原承包土地无法确权，农户要求享受农业补贴的诉求纠纷不断；个别地方土地补偿费用分配使用存在挪用、截留、不公开等问题；农民的发展权和长远生计在一些地方没有得到重视和保障，存在着重大隐患。

（五）农村土地承包纠纷解决机制不完善。随着土地确权工作的推进，农民对土地承包法有了初步认知，对维护自身利益逐渐重视，土地矛盾纠纷逐渐增多。基层土地纠纷调处整体上还处于乡村调解阶段，政府调解机构还存在机构不完善、人员不专业、机制不健全等问题。检查发现，虽然各县（市、区）均建立了仲裁庭，但没有办公场所，普遍缺乏符合要求的仲裁员，形不成仲裁庭，除滑县开展过一期仲裁外，其它县市（市、区）均没有开展纠纷仲裁工作。由于缺乏通过仲裁解决土地纠纷的途径，在协商和调解不能解决时，只能通过法院诉讼解决，既占用了诉讼资源，也增加了解决土地纠纷的成本。

三、意见和建议

调研检查组认为，要充分认识贯彻实施新修订的农村土地承包法的重要意义。土地是农业的最基本生产要素，土地经营权是农村市场的重要资源，只有认真贯彻实施好农村土地承包法，不断深化农村集体产权制度改革，才能更好地把农村土地这个基本要素激活，才能更加扎实有效地推进土地适度规模经营，推动农业供给侧改革，实现农业农村产业大发展，实现产业兴旺、乡村振兴。

(一)进一步加大土地承包法的学习宣传力度，增强法律意识。继续深入学习，广泛宣传农村土地承包法，是有效贯彻实施这部法律的重要前提。各级政府要进一步重视农村土地承包法的学习宣传工作，要从实践习近平新时代中国特色社会主义思想、实施乡村振兴战略、全面建成小康社会的战略高度，充分认识贯彻实施好农村土地承包法的重大意义，增强贯彻执行法律的自觉性。要抓好各级领导干部特别是县、乡领导干部和涉农部门干部的学习，让他们熟悉和掌握法律的主要精神，依法决策，依法行政，严格执法。要采取各种有效的措施和方式，使政策家喻户晓，深入人心，特别是要针对这次执法检查中发现的问题，对照法律条款进行重点宣传讲解，使广大农村土地承包当事人、农村土地流转当事人熟悉法律，正确运用法律，依法维护正当的权益，认真履行应尽的义务。

（二）进一步做好二轮土地承包确权颁证收尾工作，加快确权登记成果应用转换。要认真开展确权登记颁证“回头看”，排查未颁证到户、棚架在村、档案资料错误等疑难、遗留问题,认真分析存在问题和原因,制定具体方案和措施,明确时间节点，明确责任人，妥善解决。要进一步规范农村土地承包档案管理，集成各县（市、区）确权数据库，加快建立市级确权信息化管理系统，完成国家、省、市、县四级承包地信息应用平台建设，实现数据成果共享，为推进土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。

（三）进一步做好土地流转工作，加强规范管理、服务。要在稳定农村土地承包关系的基础上，尊重农民的主体地位，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，结合实际，健全完善县、乡土地流转服务中心，规范农村土地承包经营权流转的方式和制度，依法引导农村土地承包经营权流转，推进农业专业化生产、规模化经营，为乡村振兴战略提出的“产业兴旺”目标落实打下坚实的基础。要逐步建立土地流转资格准入审查制度，加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范，分层分级对拟流转土地的流入方的经营能力、经营范围、经营项目、风险保障等进行审查，从源头上控制风险。要加强合同管理，指导流转当事人依法签订土地承包经营权流转合同，加强对承包合同履行、变更、解除和重新订立的动态监管，增强村级组织、流转户和广大农户的风险意识，确保合同得到严格履行。要建立健全土地承包经营权流转合同的立卷归档、查询等制度，积极开展土地承包经营权流转中介服务，为土地承包经营权流转提供信息，做好协调服务。要强化地方政府与金融部门互动，建立农村土地价值评估机构，积极探索研究制订土地承包权和经营权相分离、用土地经营权抵押贷款的可操作性意见，让更多的农民和土地流转户能以土地承包经营权抵押融资的方式，较为方便地获得急需的资金，促进农业产业化发展，

（四）进一步加强耕地保护，维护农民合法权益。要落实好最严格的耕地保护制度，进一步加大耕地保护力度，认真处理好经济发展、城市建设与保护耕地、维护农民利益的关系，在道路等基础设施建设和企业用地中最大程度上少占耕地。要按照上级有关要求，抓紧开展永久基本农田整改核实工作，借助“国土三调”，将错划、误划及不适宜作为永久基本农田保护的耕地依法依规调整，夯实永久基本农田保护基础。要继续深化征地制度改革，建立公开透明的征地程序，落实农民的市场主体地位，保障被征地农民的知情权和参与权。要加大执法力度，依法加强对占用耕地的监督管理，坚决查处违法占地、未批先建、以租代征等违法行为。要完善征地补偿机制，合理确定补偿标准，规范补偿费管理，采取切实措施，解决失地农民的就业安置和社会保障问题，保障被征地农民的合法权益。

（五）进一步加强仲裁机构建设，妥善处理土地矛盾纠纷。要积极健全农村自治组织调处土地矛盾纠纷机构，发挥其调解处理农村土地矛盾纠纷的作用。要进一步加大调解仲裁基础设施建设，充实人员力量，给予必要的经费支持，发挥各级调解仲裁机构的作用。要强化仲裁培训，全面提升调解仲裁员队伍素质，提高调解仲裁质量。