浅谈设区市地方性法规的

立法审查

◎刘伟臣

2015年3月，《中华人民共和国立法法》进行了修改，赋予我国所有设区市地方立法权，明确规定设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

按照安阳市人大常委会2016年度立法计划，今年我市将制定《安阳市城市管理行政执法条例》《安阳市林州红旗渠保护条例》。按照我市人大常委会立法工作安排，市人民代表大会城建环保委员会负责对《安阳市城市管理行政执法条例》草案进行初审，市人民代表大会法制委员会统一审议，其审查意见均要经市人大常委会审议。

那么，在立法实践中，应当如何对设区市所制定的地方性法规进行科学高效地立法审查呢？通过总结专家学者的理论研究和外地市的相关经验，以及近期工作实践，笔者对此有了一些体会，归纳出了一些步骤和方法，愿在此与大家交流分享。在笔者看来，审查设区市地方性法规应当包含这样三个步骤：第一步，对地方性法规的必要性进行审查；第二步，对地方性法规的内容进行审查，包括合法性审查、合理性审查和合情性审查；第三步，对地方性法规的形式进行审查。下面，具体谈谈每一个步骤的审查方法与基本要求。

一、地方性法规的必要性审查

制定出台没有必要或价值很小的地方性法规，不仅是对地方立法机关权威性和立法活动严肃性的损害，而且会造成立法资源的浪费。因此，加强对地方性法规必要性的审查，有利于确保地方立法资源合理配置，提高立法工作效率，增强地方性法规的实效性，对于提高地方立法质量具有十分重要的意义。

对地方性法规进行必要性审查主要是指审查该法规的制定是否确属必要，即上位法缺失，而在现实生活中、工作实践中又存在着一系列亟待协调解决的突出问题，且通过地方政府规章、规范性文件、乡规民约、道德习惯等其他形式的社会规范和控制手段已无法得到有效的协调解决，唯有制定地方性法规才有可能得到有效解决；或是虽有上位法，但其相关规定过于笼统，贯彻实施起来存在诸多困难和不便，必须通过制定地方性法规进一步细化、明确上位法的相关规定，以便于其在本行政区域内贯彻落实。

为此，在进行必要性审查时，应着重从这样三个方面进行审查：一是该地方性法规所要调整的事项是可以通过法律手段进行规范和调整的，且用其他手段调整达不到社会所期望的效果。二是该地方性法规所要调整的领域确实存在法律空白，其内容与现行法律、行政法规、本省地方性法规等上位法不存在过多的重复。三是相关领域的上位法的条款规定过于零散和笼统，需要凭借该地方性法规进行有效整合和内容细化。

在此，需要指出的是，设区市地方性法规的必要性一般在制定年度立法计划时便经过了充分论证，因此在对其草案进行立法审查阶段，必要性审查仅仅是一种例行程序，通常不会做出实质性否定。正因为如此，设区市人大在制定年度立法计划时，必须高度重视对拟制定的地方性法规的必要性审查，以防给后续的立法工作造成不便。

二、对地方性法规的内容进行审查

（一）合法性审查

依照我国《立法法》第七十二条第二款的规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。因此，对设区市地方性法规的合法性进行审查，主要就是审查该地方性