论设区市的地方 立法权及其实践

◎刘伟臣

一、设区市立法权的内涵与外延

我国的立法分为中央和地方两级。在与上位法不冲突的前提下，地方可以根据自身发展的实际情况，制定地方性法规。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议表决通过了修改《立法法》的决定草案，所有设区的市均获得了地方立法权。按照修改后的《立法法》第七十二条的规定，设区市的地方立法权是指设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

新修改的《立法法》改变了过去对市的立法权限范围不作规定的做法，明确规定现阶段设区的市仅可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这一规定属于概括性表述，具有不确定性。城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三方面究竟包括哪些具体事项？城乡建设与管理中的“管理”一词又该如何理解？《立法法》的条文并未予以明确。

从《立法法》的修改过程看，设区市的立法权限范围几经变化。修订一审稿曾规定，设区的市可以就“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规”。以管理学的视角看，城市管理应有广义和狭义之分。广义的城市管理指的是以城市为对象，为实现特定目标而对城市的运转和发展所进行的控制行为的总和，包括城市基础设施管理、城市行政管理、城市经济管理、城市社会管理和城市环境管理等五个方面；而狭义的城市管理指的是政府部门对城市公用事业、公共设施等方面的规划以及对市政建设的控制和指导。在此可以看出，“城市管理”是“城市建设、市容卫生、环境保护”的上位概念，两者之间是包含与被包含的关系。因此，城市管理一词应作广义理解。但此后，修订二审稿将设区市的立法权限修改为“城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项”。此时，“城市管理”与“城市建设”、“环境保护”之间成了并列关系。因此，城市管理一词只能变为狭义理解。最后，修订表决稿又将设区市的立法权限进一步修改为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，不仅将城市建设与城市管理合二为一，并且在城市的基础上增加了乡村，即“城乡建设与管理”。很明显，修订表决稿延续了修订二审稿的思维，“管理”一词应作狭义理解。

基于此，笔者认为，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三方面至少应当包括以下具体事项：(1)城乡规划方面的事务。(2)