制定《安阳市城市园林绿化条例》

需要关注的几个问题

◎刘伟臣

按照我市2017年度立法计划，今年市人大常委会将制定《安阳市城市园林绿化条例》（以下简称《条例》）。《条例》的草案由市政府委托市园林绿化管理局具体起草。今年5月份，《条例》的征求意见稿起草完毕并公布，向社会广泛征求意见。6月份，市人大常委会对《条例》草案进行一审，8月份进行二审。在制定和审议该条例的过程中，笔者认为有这样几个问题需要特别加以关注，予以认真分析和讨论，以期提高《条例》的立法质量，增强其科学性、实用性和有效性。

所谓立法目的, 是指立法者希望通过法律的实施所达到的境界或实现的结果, 反映了立法者对一定的价值目标的向往和追求。立法目的既是立法的根本原则, 也是制定具体法律条文的根本出发点，更是法律实施的过程中正确理解和适用法律的前提。

立法目的通常可以归纳为两类：一类是价值性立法目的，用以阐明或宣示立法的基本价值和秉持的理念，多以抽象的语言进行表述；另一类是工具性立法目的，用以说明立法的具体任务，多以明确的语言进行表述。价值性立法目的具有长远性和终极性, 工具性立法目的具有近期性和功利性。价值性立法目的是体，工具性立法目的为用。两者相互依存、相互促进、和谐统一。工具性立法目的以价值性立法目的为导向，价值性立法目的指引着工具性立法目的活动的方向。

人们居住在城市是为了生活得更好。创造舒适健康的生活环境既是人类发展的基本课题, 也是永恒的主题。因此，城市园林绿化立法的终极理念应是“以人为本”。具体来看,“以人为本”表现为从居民的身心健康及审美要求出发, 创造优美的绿色环境, 为城市居民提供便捷舒适的休闲、健身、观光、游憩等公共福利场所, 努力实现人与人之间、人与环境之间的和谐共处。同时，“以人为本”理念应建立在可持续发展的框架内, 在城市建设中坚决摒弃各种短期行为, 使城市的园林绿化达到经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。

借鉴国家和外地省市的园林绿化立法经验，其大多包含了两类立法目的，即“促进和保障城市绿化, 形成良好的城市环境”的工具性立法目的, 以及“确保居民身心健康和福利, 促进城市可持续发展”的价值性立法目的。因此，笔者建议《条例》也能将立法目的确立为：为了保障和促进城市园林绿化事业发展, 保护和改善生态环境, 美化生活环境，保障人民的身心健康和公共福利, 促进城市的可持续发展。

纵观外地市制定的园林绿化法规，有些适用于整个行政区域，有些适用于市区规划范围内，还有些适用于市区建成区及风景名胜区等。从我市的现实情况看，市区建成区面积尚小，城乡结合部不仅面积大, 而且其地理位置特殊, 担负着相当比例的我市城市污染物的吸纳和分解任务，有些地方还是重要的水源地。因此，我市的城市园林绿化建设决不能忽视城乡结合部，而且由于城乡结合部情况复杂、难于管理，更需要通过法律手段来强化监管。为此，笔者建议《条例》的适用范围应为我市规划区范围内，包括城市建成区、城市总体规划确定的建成区以外的远期发展用地以及城市近郊区。

就执法和守法层面来说，城市园林绿化法的基本原则是城市园林绿化行政主管部门、园林绿化规划编制、管理养护等单位及社会公众等在园林绿化活动中应遵循的行为准则。如果没有基本原则的科学指导，制定出来的城市园林绿化法规就无法全面而准确地实施。从司法适用的角度看，法规制定时所确立的基本原则可以有效解决法规条文规则的具体性与社会生活的多样性之间的矛盾，对立法基本原则的正确解释可以作为法规条文内容的补充而成为案件审理的重要依据。因此，科学合理地确定《条例》的基本原则就显得尤为重要。

确立《条例》的基本原则，必须以现有的《城乡规划法》、《森林法》、国务院《城市绿化条例》等上位法为依据，基于我市城市园林绿化现实状况，结合城市园林绿化未来发展趋势，充分适应生态城市建设对城市园林绿化法治的客观要求，并能够反映出城市园林绿化自身的特点和规律。为此，笔者建议《条例》的基本原则应包括以下几个方面：

即从居民的身心健康及审美要求出发，创造优美的绿色环境，为城市居民提供便捷舒适的休闲、健身、观光、游憩等公共福利场所，努力实现人与人之间、人与环境之间的和谐共处。为此，园林绿化的规划设计要结合自然环境和人文环境，力图创造人性化空间，突出人在城市生活中的主体地位；在植物的配置方面要使得绿地错落有致，既注重观赏性，又