关于做好地方立法工作的一些

实践和探索

◎市人大教科文卫委员会

根据十八届四中全会决定和修改后的立法法规定，2015年7月30日，省十二届人大常委会第十五次会议决定赋予安阳市地方立法权。市人大常委会在科学制定立法规划和计划的基础上，开始全面行使立法职权，开启了安阳民主法治建设的新篇章。2016年以来，根据地方立法权限规定和常委会工作安排，我委参与了《安阳林州市红旗渠保护条例》《安阳市非物质文化遗产保护条例》《安阳市中小学校幼儿园规划建设条例》等法规的调研、起草和初审等工作。其中，红旗渠保护条例已于2016年11月18日经省十二届人大常委会第二十五次会议批准通过，于2017年1月1日起实施，成为我市获得立法权后出台的首部地方法规。现就我委在立法工作中的一些实践和探索与大家进行交流探讨，恳请提出批评和宝贵意见。

一、坚持问题导向，科学确定立法项目

法律是治国之重器，良法是善治之前提。实现良法善治，首先要清楚立什么法、解决什么问题，科学制定好立法规划。要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题进行立法，发挥立法对深化改革和促进发展的引领推动作用，实现地方立法和中心工作相衔接，为落实党委决策部署和服务发展大局提供制度支持和法治保障。根据市人大常委会工作安排，我委认真配合市人大法制工作机构做好调研论证工作，为常委会研究确定立法项目，提供全面科学的参考依据。

红旗渠是上世纪六十年代林州人民为改善生产生活环境，开凿的大型引水灌溉工程，孕育出了“自力更生、艰苦奋斗、团结协作、无私奉献”的红旗渠精神。安阳市于2015年启动了红旗渠申报世界文化遗产工作。根据世界文化遗产申报规程，遗产保护专项法规是必备要件。我委在深入调研并与有关方面交换意见的基础上，提出了将红旗渠保护立法列入规划的建议。市人大主任会议研究认为，制定红旗渠保护条例是依法加强红旗渠保护管理的重要举措，更是红旗渠申遗工作的当务之急，是切实可行和十分必要的。由于红旗渠保护立法符合安阳实际和经济社会发展需要，具有鲜明的地方特色和时代特征，因此得到了上级人大和社会各界的大力支持，在不到半年的时间内就起草审议并批准通过，标志着安阳在承接地方立法权的新起点上迈出了坚实的第一步。

近年来，针对群众反映强烈的城区义务教育学校规划布局不合理、小区配套教育设施建设不到位、大班额现象突出，公办幼儿园数量少、建设滞后，适龄人口就近入学难入园难等问题，市人大常委会高度重视，通过开展执法检查、督办议案建议等形式，积极推动中小学校和幼儿园建设。我市获得地方立法权后，市人大常委会决定运用法治思维和法治方式，为扩充城区教育资源，解决入学难入园难问题提供法律支撑和制度保障。根据市人大党组会议要求，我委及时与市政府和有关部门沟通，启动了《安阳市中小学校幼儿园规划建设条例》立法项目前期调研论证工作，广泛征求有关方面意见建议。2017年10月份召开的市人大主任会议研究通过了2018年立法计划，将该条例正式列入立法调研项目。

二、注重学习实践，不断提高立法能力

做好立法工作，保证立法质量的关键因素是人，关键在于是否有一支政治和业务素质过硬的立法工作队伍。我委自参与地方立法事务以来，深感新手上路、责任重大和本领恐慌，对立法理论、程序和实务把握不准，立法经验十分缺乏。因此始终把学习实践摆在首位，努力提升依法履职的能力和水平，在立法中发挥好参谋助手与服务保障作用。

一是抓好理论知识学习。我们认真学习了《立法法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》《河南省地方立法条例》和立法学习资料汇编，对地方立法的形势、任务、要求和基本理论、工作程序、技术规范等有了比较系统的了解，为做好立法工作增加知识储备。在具体立法项目中，我们也始终坚持学习先行，如在《安阳市中小学校幼儿园规划建设条例》立法调研中，在认真学习国家、省有关法律法规，并收集参考十余部外省市同类法规的基础上，结合安阳实际，坚持问题导向，研究制定出重点突出、针对性较强的调研提纲，为调研深入开展、取得实效提供了遵循和保障。

二是组织外出考察学习。如为做好非遗保护条例立法调研工作，我委会同市政府法制办、市文广新局先后赴洛阳、苏州、上海等地考察学习，与当地人大领导、专家学者和立法实务工作者围绕立法理念、起草过程、制度设计、经验做法等进行座谈交流，不仅开拓了眼界、增长了见识、发现了差距，也进一步理清了立法思路和重点，对下一步工作做出了科学审慎、符合实际的判断。

三是重视工作实践学习。立法工作具有较强的理论性，但理论来源于实践，也最终运用于实践。我委自参与市人大常委会立法工作以来，坚持边学习边工作、边实践边总结，随着工作深入和经验积累，对地方立法的基本要求、工作程序和立法要素、结构、技术等有了一定的认识，并梳理出立法流程图、起草了专委会参与立法的相关规定，为服务立法工作提供规范性、制度性保障。

三、加强沟通协调，形成有效立法合力

立法工作是一项政治性、法律性、业务性很强的系统工程，需要上下级人大以及同级党委、人大、政府和相关部门的密切协作配合。地方人大及其常委会要充分发挥在立法中的主导作用，必须在法规立项、调研、起草、审议和批准各个环节中，主动加强与有关方面的沟通协调，形成推进立法工作的共识与合力，确保立法工作的效率和质量。

一是注重与上级人大的沟通协调。省人大常委会及其法制工作机构负责各地市法规审批和备案工作。为确保地方立法开好头、起好步，实现科学立法、规范立法，我们积极争取上级人大的指导和支持，推动工作顺利开展。如在红旗渠保护立法中，由于申遗工作进程加快，需在2016年年底前提交包括保护法规在内的申遗文本。我委会同法工委及时向市人大常委会汇报，并与省人大法工委沟通协调，得到了省人大常委会的大力支持，将该条例列入11月份报省人大常委会审查批准项目。同时，市人大常委会还邀请王四川、王晨等省人大法工委领导和专家到林州市实地考察指导立法工作，对法规草案提出了许多具体修改意见和建议，为该条例顺利批准通过奠定了良好基础。

二是注重与同级党委、政府和有关部门的沟通协调。红旗渠保护条例因申遗工作要求，提前列入2016年立法计划，属于立法工作的重要调整，必须向同级党委请示报告。市人大常委会在充分调研论证的基础上，专题向市委常委会作了汇报。在市委的正确领导和有力支持下，红旗渠立法工作进程明显加快、顺利推进。在进入常委会一审程序前，我委会同法工委协调安阳市政府法制办、文物局、水利局和林州市政府等方面，多次召开调研座谈会和工作推进会，及时掌握进展情况，督促指导市政府及有关方面修改完善草案内容，统筹协调各方意见，避免部门利益倾向，把主要矛盾和问题解决在法规草案提交人大审议之前，提高立法工作的效率和质量。

三是注重与人大立法工作机构的沟通协调。人大法工委是统筹安排地方立法各项具体工作的专职机构。我委从参与制定立法规划和计划开始，就与法工委保持密切联系，在发挥好专门委员会专业优势的同时，积极配合法工委做好相关工作。如，在完成红旗渠保护条例的教科文卫委员会初审后，又根据立法工作需要，安排工委办公室专人参与到条例修改五人工作小组中，并在一审和二审中认真收集整理有关方面情况，及时向法工委反馈意见、提供参考，进一步修订完善法规草案。

四、坚持开门立法，切实提高立法质量

人大要在立法中发挥主导作用，并非仅仅依靠常委会及内设工作机构“唱独角戏”就可以。要提高立法的科学性、民主性和可操作性，必须坚持“开门立法”，把熟悉专业知识、了解社情民意的人大代表、常委会组成人员、专业人士等吸收进来，参与到立法工作各个环节中，使地方立法能够更好地汇集民意、集中民智、凝聚民心，切实提高立法质量，确保法规“立得住、行得通、可操作、真管用”。

一是组建智库，储备人才，提高立法水平。为充分发挥专家学者在立法中的参谋智库作用，提高立法质量，根据工作需要和我市专家资源情况，我委会同市政府有关部门从热心参与立法工作，在历史文化保护方面具有一定学术造诣和实践经验的教研人员、实务工作者中推选出15名专业人员，组成立法咨询专家库，参与到红旗渠保护条例等相关立法项目的调研论证和起草审议中，为立法工作提供可靠的智力支持。

二是开门立法，民主立法，保证立法质量。由于红旗渠保护条例的初期起草单位是当地水利管理部门，对立法规范和文化遗产保护不够熟悉，草案初稿还有许多有待斟酌完善之处。该条例立法任务重要、时间紧迫，必须加快推进工作，但更要确保立法质量，对历史和人民负责。我委会同法工委组织常委会组成人员、专委会成员、人大代表、有关部门、法律和文物保护等方面专家召开征求意见会、立法调研会、专家论证会、专委会审议等会议10余次，收集修改建议70余条，对条例内容作了4次较大幅度的修改。大家发挥各自专长和优势，站在不同角度和层面，针对条例的立法依据、章节体系、具体条款、逻辑结构、语言规范等，逐条逐句逐字研究讨论，互相磨合，反复推敲，集思广益，形成共识，为获得省人大常委会批准通过打下了坚实基础。

在上级人大的监督支持和悉心指导下，在市委和市人大常委会党组的正确领导下，安阳市地方立法工作起步平稳，开局顺利，取得了初步成效。我委在服务和参与常委会立法工作中，培养和锻炼了自身的立法工作队伍，提升了立法理论和实践水平，为进一步行使好地方立法权积累了有益经验。

下一步，我们要以更加奋发有为的精神状态和严谨务实的工作作风，认真学习借鉴上级人大和省内外地市的经验做法，不断完善立法工作机制，充实立法专业力量，提升立法工作水平，切实发挥好专委会的参谋助手作用，为全面推进依法治市，开创安阳市立法工作新局面做出应有的贡献。