编者按：备受社会各界广泛关注的《河南省安阳殷墟保护条例》（原《河南省安阳殷墟保护管理条例》），于2021年10月1日起施行。这是该条例自2001年出台以来，时隔20年的首次修订，将对世界文化遗产殷墟的保护利用产生重大而深远的影响。

　　《条例》为什么要修订？其中隐含着怎样的考量？有哪些亮点值得期待？市人大常委会法工委相关负责同志讲述了《条例》修订前后不为人知的艰辛与努力。

遗产保护与民生改善的“破冰”之路

——《河南省安阳殷墟保护条例》修订背后的故事

　　◎王庆华

　　“不容易！这条‘破冰’之路，安阳整整走了两年多。”

　　9月15日，市人大常委会法工委副主任戴海波感慨地说，一直以来，殷墟保护与发展存在着诸多难题，新修订的《河南省安阳殷墟保护条例》，不仅加大了殷墟保护研究利用力度，而且着重解决了设立殷墟保护专项资金、解决居民搬迁安置用地和经费等热点难点问题，使《条例》在“以法促保”的过程中，更加体现了“以法护民”，有望从整体和根本上解决殷墟遗址保护与民生发展的矛盾困局。

　　为什么修订？

　　遗产保护与民生改善的现实需要

　　据了解，现行的《河南省安阳殷墟保护管理条例》，自2001年9月经河南省第九届人民代表大会第二十四次会议审议通过，至今已施行20年。随着经济社会的飞速发展，《条例》部分条款已与当前文物保护形势和当地民生改善需求不相适应，与国家新修改的有关法律法规不一致。近年来，习近平总书记多次对殷墟、甲骨文保护研究作出指示批示，中共中央、国务院以及省委、省政府对切实做好殷墟保护工作提出新要求，《条例》修订可谓迫在眉睫。

　　“《条例》的修订，是深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，进一步强化殷墟保护法律支撑、推动殷墟保护水平提升的需要，也是民生改善和发展的需要。”戴海波介绍，按照我国文物保护法的规定，在全国重点文物保护单位的保护范围内，限制建设与文物保护无关的项目。这使得29.47平方公里的殷墟保护区内，北关区、殷都区、龙安区两个乡、九个街道办事处、66个村（社区）共15.9万群众的民生发展需求受到严格制约。

　　一边是急需保护的殷墟世界文化遗产，一旦被破坏，即不可再生，难以复原；另一边是遗址保护范围内的村民为了生存，急需建房、搬迁和发展经济。实现遗产保护和管理的飞跃，关键在于寻找“保护”与“发展”的结合点，成为《条例》修订迫切需要解决又最为棘手的问题。

　　两年的努力

　　为矛盾“破冰”打开法治之门

　　为了让文化遗产与现代文明和谐共存，我市也曾做过很多尝试，终因得不到上级的批复而不了了之。此次《条例》修订，无疑为矛盾“破冰”打开了法治之门。

　　为认真落实省人大常委会关于修订《河南省安阳殷墟保护管理条例》的工作要求，2019年1月，河南省人民代表大会安阳代表团将《条例》修订议案提交省十三届人大二次会议。5月，省人大常委会将《条例》修订列为立法调研项目，我市全面启动修订工作。

　　市委、市人大、市政府高度重视这一世界文化遗产立法修订的难得机遇。市人大常委会牵头成立修订专班，会同市政府文物、司法等部门负责同志，专家学者及律师团队集中办公，深入殷墟保护区社区、村庄，广泛征求基层干部群众意见，召开座谈会征求职能部门和专家意见；学习先进地市遗址保护经验，全力投入修订起草、论证等工作。

　　《条例》修订过程中，原市委书记李公乐、原市长袁家健多次提出指导意见，市人大常委会主任徐家平亲自安排部署、沟通联络，副主任张保香、张玲、王建国等全程跟进，带队开展立法调研，出席各类座谈会、论证会、研讨会，就《条例》的重点难点问题，反复与省人大、省司法厅、省文物局、省财政厅、省自然资源厅沟通，为修订工作的顺利开展和《条例》成功通过付出了极大的努力和心血。

　　“2020年春节期间，《条例》修订工作并未因新冠肺炎疫情而中断。汽车停运、饭店关门，专班成员就骑自行车赶到办公地工作，就餐用盒饭解决。”戴海波说，大家不辞劳苦、废寝忘食，对修改、论证成果不断加以整理、完善，每每工作到深夜。

　　经层层审议把关、反复论证修改，两年多的辛苦耕耘喜见收获。今年7月26日，河南省十三届人大常委会第二十六次会议上，修订后的新《条例》获高票通过。

　　实现四大突破

　　体现“以法护保”“以法护民”立法宗旨

　　据了解，新《条例》共5章37条，与现行《条例》相比，新《条例》实现了加大保护力度、强化资金保障、兼顾民生需求、强化研究利用四大突破，在“以法促保”的过程中，更加重视“以法护民”。其中——

　　为殷墟保护设立专项资金

　　安阳殷墟作为世界文化遗产和全国重点文物保护单位，保护研究、环境整治、移民迁建、遗址公园建设等工作需要大量的资金支持。在实际的工作中，国家文物保护专项经费只能用于遗址本体保护，且只有在方案获批后才可申请、拨付。加之市、县两级财力有限，难以满足遗址保护实际需求，殷墟在移民迁建、国家考古遗址公园以及博物馆建设等方面存在巨大的资金缺口。为此，新《条例》规定，省、市、区人民政府应当将殷墟保护经费列入本级财政预算，并明确要求省、市设立保护专项资金，统筹利用其他相关资金，在殷墟文物保护、土地征收征用、居民迁建、环境治理和国家考古遗址公园建设等方面予以支持。

　　为遗址保护建立补偿机制

　　长期以来，殷墟当地群众为遗址保护牺牲了许多个人利益，为弥补群众因文物保护而长期不能正常生产生活的损失，推动文物保护和保护区内村民生产生活协调发展，新《条例》规定，“殷墟所在地县级以上人民政府应当建立补偿机制，因殷墟保护造成单位或者个人合法权益损失的，依法给予补偿。”

　　为居民搬迁安置提供法律支撑

　　根据《殷墟遗址保护总体规划（修编）》和《殷墟遗址区内村庄安置详细规划》，殷墟保护区内的村庄和居民要逐步迁出。受财力和建设用地指标限制，我市市、县两级政府无法将保护区域内现有村庄和居民迁出安置，导致民生保障和殷墟保护矛盾冲突长期交织，居民日常生活和殷墟保护工作都受到不利影响。为此，新《条例》规定：“省、安阳市人民政府应当制定安阳殷墟保护范围内居民和单位搬迁安置规划,统筹解决搬迁安置用地和经费。因迁建造成单位或者个人合法权益损失的,应当依法给予补偿。”该条款打破了建设用地受限藩篱，为村民居住条件改善激活一池春水。

　　让更多文物留在安阳活化利用

　　“此外，新《条例》明确规定安阳殷墟博物馆是殷墟出土文物的收藏单位和其价值内涵的展示场所，对殷墟的科学研究、展示陈列、产业引导、教育传承等方面作出了详细规定。这些条款，将使更多的出土文物留在安阳，极大满足殷墟遗址博物馆、遗址公园的建设、展示和研究需要。”戴海波说，相信随着新《条例》的颁布实施，必将推动安阳殷墟这一世界文化遗产走向保护与利用良性循环的发展轨道。