编者按： 近日，市委书记袁家健、市长高永相继对市人大社会建设委员会撰写的《关于我市养老事业发展情况的调研报告》作出批示，要求市政府主管领导牵头，认真研究落实，将建议转化成具体工作措施。现将该调研报告摘要刊发，以飨读者。

关于我市养老事业发展情况的调研报告

 任法香   申腾飞

      2021年8至9月，市人大常委会副主任杜建勋带队，市人大社会建设委员会通过深入不同领域实地调研、召开不同层次座谈会，对全市养老事业发展情况进行了专题调研。

      一、养老事业发展情况

      （一）基本养老保障总体较好

      近年来，我市不断提高城乡居民养老保险和高龄津贴标准，建成乡镇敬老院、农村幸福院、社区日间照料中心等设施435家，每千名老年人拥有床位35张，有力托底保障14888名特困老人（包括9777名分散养老人员）。“五大工程”取得实效，服务质量明显提高，64家乡镇敬老院完成法人登记、改造提升，各类风险隐患进一步消除，入住率达到60%以上。今年6月，智慧养老服务平台正式上线运行，与户籍、医疗、社会保险等信息资源实现有效对接，涵盖各类养老设施。

      （二）机构养老发展势头较好

      社会兴办养老机构72家，占136家养老机构的52.9%。3万余张（不含滑县）养老床位中，养老机构贡献占比超过50%，基本能够满足全市高龄、空巢、失能、半失能、患病等老年群体养老的市场需求。机构层次发展丰富，高档型有5家，中档型有26家，小型实惠型有41家。市场主体发展多元，既有盈利性和非营利性主体，也有民办、公办民营、“公”“民”合营、合资兴办等形式。国药集团福芯养老、河南禧仁养老等知名企业已介入我市养老服务市场，将有力提升安阳市场化养老能力。

      （三）社区（农村）居家养老起步较好

      设施建设得到完善，建设密度和覆盖面进一步提高，268个社区已建成日间照料中心131个，覆盖率48.9%；街道综合养老服务中心10家，覆盖率22.7%；乡镇敬老院64家，基本实现全覆盖，护理型床位建设提前达到50%以上。服务内容不断丰富，2017年1月起，政府购买服务为城区困难失能、低保等六类老人提供助浴、助洁、助急等服务。文峰区、殷都区、北关区积极探索养老服务新模式。

      （四）医养结合试点示范较好

      2020年，依托事业单位改革，成功整合公办夕阳红颐养院和市第三人民医院，打造出全省最大医养联合体。市人民医院等8家医疗机构设立了老年病医学科或康复医学科，2021年6月，还成立了安阳市老年医院。文峰区灯塔医院收住失能老人50余名。白璧镇卫生院集中托养政府兜底失能半失能特困人员。医养结合机构增至14家，同比增长40%，6家养老机构设立了卫生室。123对医疗机构与养老机构完成签约，96家基层医疗机构为养老机构提供上门巡诊。2019年11月，在市人民医院、市第六人民医院打造“护士到家”服务平台，市人民医院省内首家推行“互联网+护理服务”。依托12349健康养老服务热线，线上线下为5000多名老人提供了“十助”优质服务。

      （五）养老服务体系基本形成

      将“完善养老服务体系”列入安阳市“十四五”发展规划，先后制定出台了一系列发展政策，覆盖养老服务多个领域。争取中央预算内资金6200余万元，将55%的福彩公益金用于支持养老服务业发展。在养老项目的用地、规划、报批、建设、融资、税收优惠、财政补贴、水电气费、 医养结合等方面出台了部分配套优惠政策，支持实施了一批养老服务体系建设项目。养老行业执法监管进一步加强，2017年，实施养老院服务质量建设专项整治三年行动，督促养老机构在“企业标准信息公共服务平台”上信息公开，接受社会监督。

      二、存在问题

      从调研情况看，我市养老事业发展取得了一定成效，但还有不少短板和问题亟待解决。

      （一）组织推动力度不够

      1．重视程度还不够高。各级对积极应对人口老龄化，加快养老事业和产业发展的重要性、紧迫性、长远性认识不够，缺少养老事业发展总体规划和顶层设计，未成立养老工作领导小组，没有将养老事业列入重要议事日程和考核体系（国务院有要求）。

      2．未建立有效的工作协调机制。市、县（市、区）两级均未建立有效的工作协调机制（国务院有议事协调机制）。

      3．工作推动还不够有力。各级政府推动力度还不够大，目前主要依靠部门推动。中央、省要求“主要领导要亲自抓，分管领导专门抓”，一些县（市、区）还未落实。

      （二）服务体系短板明显

      1．落实中央、省政策还有不到位情况。用地、税收、规费减免、配建养老服务设施移交等优惠政策落实还不够有力。如对公益性养老机构的优惠奖补方面，部分县级养老机构反映没有享受到补贴，一些区里的养老机构只能部分享受。营利性养老机构未能按照国家政策规定享受同等优惠政策。

      2．出台地方政策支持体系还不够完备。我市出台相关规划、土地、人才、财政、金融、监管、督促等政策还不完善。

      3．养老服务项目准备不足、储备不多。各级政府、相关职能部门规划、储备养老项目还存在滞后现象。部分县（市、区）养老项目库建设不精细。

      4．对养老事业与产业发展投入机制还不完备。财政投入总体还不够，对养老事业投入主要依靠数量不多的福利彩票基金。在争取上级资金、引导社会资本进入上还有待进一步强化，还未建立一套完整的稳定的财政支持政策体系。

      5．对养老机构的系统规范、综合监管有待加强。各类养老机构主体性质、体制机制、运行模式需要进一步改革、探索、理顺。还需要进一步加强行业监管力度，改进监管方式。

      6．行业标准体系不完善。养老机构服务标准、生活照料规范、老年人健康档案管理规范、社会工作服务规范等行业标准体系建设，还有待进一步完善。

      （三）居家养老体系尚未形成

      我市以居家为基础、社区为依托的养老服务体系尚未形成，仅处于起步阶段。

      1．设施配建还不足。2021年，街道综合养老服务中心建设任务仅完成任务的20%；日间照料中心建设任务，还缺建62个。

      2．模式还尚未形成。一些日间照料中心存在有建无运营或运营状况不佳的情况，难以满足老人多层次需求。目前，仅有文峰区、北关区学习、探索社区养老服务新模式。

      3．依托作用不强，协同共建不够。社区在助餐、助浴、助医、助乐等方面还无实质性突破。调动社会各界力量协同发力不够，融合居委会、物业、社会组织等共同支持服务的连结融合机制未建立。

      （四）医养结合有待深化

      1．大型医疗机构示范带动作用仍需加强。我市三级大型医疗机构仅有市人民医院、市第三人民医院增加了医养结合职能，示范带动作用不够有力。

      2．基层医疗卫生机构对养老事业支撑作用还不明显。社区卫生服务中心投建密度不够，城区仅有26个社区卫生服务中心，无法有效承托市区117万人口基础医疗需求。农村卫生院、所（室）基础薄弱，只能提供基本医疗服务。

      3．各类养老机构中医疗服务还很弱。全市仅6家养老机构设立了内部卫生室、诊疗室，且服务种类不够多，仅能满足老人吃药、打针、输液等最基础的医疗养护刚需。

      4．财政、医保政策支持有待探索深化。财政、医保政策对“医中养”“养中医”和养老机构与医疗机构在病人转接、手续办理、费用报销上衔接不畅，还存在制度性障碍。市场迫切需求“长护险”政策出台。

      5．各层次全面医养结合有待深化。各级政府、各相关职能部门在推动社区、农村“医”“养”结合上有待深化，推进“医”“养”深入结合的项目、土地、财政、税收等政策上配套不完善。

      （五）职业队伍建设较弱

      1．队伍建设系统规划尚未起步。目前，全市有8万余名高龄老人、2万余名在养老服务机构老人，而持证养老护理员仅有2938人，从业人员缺口大。缺乏养老队伍建设发展系统规划。

      2．职业队伍建设政策还不完善。职业队伍从业标准、工作规范、职称等级、待遇保险、岗位补助、人才支持等系统政策还不完备，有待进一步强化。

      3．从业人员素质能力仍然较低。目前，我市养老服务从业人员以下岗再就业、失业人员和外来务工人员居多，普遍存在护理员年龄偏大、专业不熟、文化较低等问题。

      4．养老服务培训实效有待提高。用人单位和从业人员培训意愿较低，2020年，全市仅500人左右参加了养老护理专业培训。

      （六）养老产业发展较慢

      1．产业规划有待顶层设计。统筹养老产业与我市产业发展总体布局、战略设定、资源整合、试点示范、人才创新、体制机制等方面顶层设计和系统谋划还不够。

      2．产业发展有待培育推动。在搭建平台、产业孵化、锁定供需、创新业态等市场培育上推动力度不够，没有充分利用安阳资源禀赋实现养老产业链条式发展。

      3．产业政策有待系统明确。落实中央促进养老产业发展政策不到位。

      4．产业模式需要探索创新。我市虽有翔宇医疗等实力型企业，但还未发挥“龙头”企业带动作用，在养老、康养、休闲上还没有形成一个完整的产业链条和产业形态。

      三、建议

       根据第七次人口普查数据：我市60岁及以上人口占18.32%；65岁及以上老年人口占13.27%，已步入准中度老龄化社会，应引起高度重视。

      （一）强化组织领导推动

      1．高度重视，统一思想认识。加强顶层设计，在市级层面制定出台养老事业发展总体规划，成立养老事业工作领导小组。将养老事业发展列入重要议事日程，纳入综合考核评价指标体系。

      2．建立协调推进机制。落实国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号），建立养老事业发展协调机制和部门联席会议制度。

      3．强化工作推动能力。坚持“主要领导亲自抓，分管领导专门抓”。压实部门责任，推进转变工作作风，将工作落实情况纳入绩效考核范围。

      （二）完善养老服务体系

      1．落实中央、省政策。全面落实用地、税收、规费减免、公建配套设施收费等优惠政策。

      2．完善地方支持政策。健全相关规划、土地、人才、财政、金融、监管、督促等政策，进一步完善补贴、税费、用地、用电、用水和用气等配套政策。

      3．强化养老项目储备。各级政府、相关职能部门要统筹规划、储备养老项目，建立科学、精准的养老项目库。统筹考虑养老服务用地布局，合理安排用地需求。

      4．建全财政保障机制。各级政府要将发展养老服务的经费列入专项财政预算，建立财政投入长效机制，积极引入社会资本。

      5．强化系统规范监管。落实《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》（国办发〔2020〕48号），建立实施综合联动执法监管体系。

      6．完善行业标准体系。强化政府主导、市场导向、行业参与，进一步建设完善养老机构服务标准、生活照料规范、老年人健康档案管理规范、社会工作服务规范等系列行业标准体系。

      （三）构建居家为基础、社区为依托的养老格局

      1．加大设施建设力度。加强科学规划布局，强化社区养老服务设施建设“四同时”（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付）。加快街道综合养老中心、社区日间照料中心等养老设施投建进度，确保100%全覆盖。

      2．加强模式探索创新。学习先进经验，探索“政府搭建平台、专业化管理、市场化运营”的社区养老运营方式，打造安阳社区养老新模式。

      3．强化社区依托能力和协同共建。制定居家养老服务标准、规范，增强社区依托能力，增设社区养老服务项目内容，充分调动社会各界力量协同共建发力，提升服务水平。

      （四）深化医养结合发展

      1．强化医疗机构示范作用。发挥大型医疗机构示范带动作用，探索建立相应补贴、奖励、考核机制，增强医疗机构主动性，带动医养结合行业整体发展。

      2．强化基层医疗卫生机构服务基础。加强社区卫生服务中心投建密度，加大农村医养结合财政、资源、人才投入，完善农村医疗体系网格建设。

      3．强化养老机构医疗服务建设和能力。进一步深化“放管服”，推动养老机构内设医疗机构建设。建立医疗机构与养老机构医养资源共享、帮扶机制，提升养老机构医养服务能力。

      4．提升医保政策支持医养效能。探索创新解决医养边界问题，对养老机构内设医疗机构及时纳入医保定点。完善医养转诊机制，建立医保配套政策制度。进一步探索推进“长护险”政策。

      5．推进各级各层次的“医”“养”全面结合。厘清部门职责，统一政策标准，建立“医”“养”有效联动机制，加强医养结合示范试点带动作用，重点深化推进社区（农村）居家医“医”“养”正结合。

      （五）加强职业队伍建设

      1．制定职业队伍发展规划。将养老服务职业队伍建设纳入安阳人才建设体系的重要内容，促进养老服务队伍职业化、标准化、规范化、产业化。

      2．完善职业队伍建设政策。建立完善职业队伍建设相关从业标准、工作规范、职称等级、待遇保险、岗位补助、人才支持等系统政策。

      3．提升从业人员素质能力。健全养老行业职业技能评价制度，改善从业环境，推行持证上岗、职业技能鉴定，打造高素质、本土化、专业化、年轻化养老服务队伍。

      4．强化养老队伍培训实效。建立养老用人单位培训责任制，完善与职业技能等级配套的薪酬激励机制，进一步提升从业人员培训意愿。依托安阳“三本三专”和高技能人才培训基地，提升培训实效。

      （六）推动养老产业发展

      1．加强产业规划顶层设计。将养老产业纳入我市产业发展框架，制定养老产业专项长远发展规划。加强养老产业总体布局、体制机制等全方位顶层设计。

      2．强化推动产业发展培育。建设养老产业孵化、培育、发展综合机制。推进养老事业与医疗、家政、文化、旅游、金融、地产等领域深度融合，形成养老特色产业体系和产业链条。

      3．完善配套产业系统政策。制定出台包括补贴、税费、用地、用电、用水和用气等方面的养老产业发展配套政策，重点在土地使用、金融支持上探索创新。

      4．加大产业模式探索创新。以翔宇医疗为“龙头”，打造安阳医养康养全链条、完整化新业态，形成“龙头”带动养老产业发展模式。将“银发经济”发展为“朝阳产业”，为安阳经济社会高质量发展注入新的活力。

（作者单位：市人大社会建设委员会）