市人民政府及相关职能部门，林州市人大常委会、林州市人民政府：

　　2022年6月16日至17日，安阳市十四届人大常委会第三十五次会议听取和审议了市人大民族侨务外事委员会所作的《关于对〈安阳市林州红旗渠保护条例〉进行立法后评估的报告》。

　　会议认为，《安阳市林州红旗渠保护条例》（以下简称《条例》）作为我市制定的第一部地方性法规，自2017年1月1日起实施以来，对加强红旗渠保护、弘扬红旗渠精神、传承红旗渠文化发挥了重要作用，为红旗渠保护管理工作提供了必要的法治保障。一是《条例》助推了责任主体守法。建立了红旗渠保护管理联席会议制度和红旗渠河长制度，理顺了红旗渠管理体制，强化了执法机关职能，编制完成了红旗渠文物保护工作的法规性指导文件《红旗渠保护总体规划》。二是《条例》助推了管理责任有效落实。落实了安全责任人公示公告制度；开展了对红旗渠的确权登记工作；持续加大了对红旗渠保护的财政投入力度，《条例》2017年实施以来累计共投资3.06亿元；全面加强红旗渠沿线的生态保护力度，整治了红旗渠存在的渠道安全隐患；对红旗渠周边的农业产业结构进行了调整，防止水源污染；强化了红旗渠沿线各村镇的属地管理责任；建立了总干渠和一、二、三干渠的监测巡视巡查制度，形成了红旗渠安全保护的长效机制。三是《条例》提升了红旗渠保护管理执法工作效果。细化了执法裁量权，制定了详细的执法裁量标准；对红旗渠保护范围和建设控制地带内的建设项目实施严格审批；严查违章建筑，依法拆除红旗渠沿线的违章建筑35处、900余平方米；将红旗渠列为环境监管重点区域，水质长期保持地表水三类以上水质，达标率100%；常态化开展“护渠”工作，保持打击涉渠违法犯罪的高压态势。四是《条例》的知晓度相对较高。《条例》颁布实施以来，执法机关积极开展普法宣传活动，加强对红旗渠作为国家文物保护单位的普法宣传教育。相关执法机关人员中90%以上熟知《条例》内容。认为《条例》实施后红旗渠保护效果有明显好转的人大代表占比为86.39%，社会公众占比为69.15%。

　　会议指出，《条例》总体立法质量值得肯定，但从立法文本角度分析，其在立法合理性、协调性、可操作性、规范性等方面仍存在一些问题。一是在立法合理性方面。主体权限设置不尽合理。《条例》设定了安阳、林州、乡（镇）三级政府，文物、水利等相关职能部门以及红旗渠沿渠村民委员会等主体在红旗渠保护管理中的职责，但从实际情况来看，职责不具体明晰，机关或部门名称表述不准确，缺少检察院公益诉讼等主体职责的规定；法律责任设定存在一定的不合理性。如《条例》第二十二条关于人民政府负责人的规定具有一定的主体限定性，不能周延其他责任主体。二是在立法协调性方面。《红旗渠保护总体规划》的实施，对《条例》起到了必要补充作用，但《红旗渠保护总体规划》中明确的部分内容尚未在《条例》中得到进一步确认，《条例》应当对《红旗渠保护总体规划》确定的保护范围内的禁止性规定做进一步补充和细化。三是在立法可操作性方面。红旗渠保护管理主体的职责分工仍不够明确，各级政府、文物管理部门、相关行业部门之间职责分工需进一步细化和调整；《条例》第十二条规定的报批程序不明确，不利于操作，应当明确涉及国保文物的报批程序；对红旗渠保护范围和建设控制地带的规定不明确，需按照《红旗渠保护总体规划》在《条例》中对红旗渠保护范围和建设控制地带进行明确界定。四是在立法规范性方面。个别条文规定无实质性意义，如《条例》第九条规定，红旗渠保护管理相关部门及其工作人员，应当依法行政，文明服务，提高保护管理水平，该条基本属于空置条款；《条例》重点强调文物保护，但对红旗渠的利用原则和限制未做出明确规定，未统筹好保护和利用的关系，不利于推动红旗渠沿线文化、商贸、旅游业等产业的发展；对于改变红旗渠河道或红旗渠形态行为、保护范围内擅自引入外地植物品种和景观植物等行为未列入《条例》第十九条规定的禁止性行为。五是在立法内容和条款方面。缺乏对红旗渠保护利用信息管理系统建构和共享机制的规定，红旗渠保护利用信息管理系统的建构责任应当明确，以方便相关单位实现保护利用数据、信息共享，违法预警信息共享；缺少对红旗渠保护标志保护的相关规定和罚则，应当明确规定任何单位和个人不得擅自设置、移动、遮挡、涂改或者损毁保护标志；由于历史原因形成的保护范围和建设控制地带内的建筑物、构筑物，条例制定过程中对现存的不利于红旗渠保护的内容予以回避，导致条例实施时对上述内容无法具体落实，应当明确根据《红旗渠保护总体规划》逐步依法实施改造、拆除等措施，并对所有权人或者经营者依法予以补偿；沿渠古树名木和历史文化遗存未列入保护范围；鼓励和支持红旗渠保护研究的相关内容未在《条例》中体现；规定了文物保护内容，但未规定红旗渠相关文物档案资料收集整理和保护的责任条款；未明确建立红旗渠保护工作定期评估制度。

　　会议指出，《条例》在红旗渠保护工作中发挥了非常重要的作用，其实施的积极效果有目共睹，但《条例》具体实施过程中仍然存在一些问题。一是保护与利用矛盾需进一步解决。渠水开闸管理与农业灌溉的需求不能很好对接；红旗渠保护范围内仍有小面积开荒现象；个别渠段存在安全隐患，没有设置相应的安全护栏或防护设施，附近居民及游客曾发生坠渠安全事故；保护范围与建设控制地带内，许多重大民生工程、红旗渠保护展示利用项目、沿渠群众生产生活小型项目，如修建高速、饮水管线、通村桥梁、乡村振兴等项目建设审批事项多、周期长，与红旗渠保护存在着矛盾。二是《条例》执行力度需进一步强化。红旗渠保护范围和建设控制地带没有按照《条例》的规定设置保护标志和界桩；《条例》规定的表彰奖励条款没有得到很好落实；红旗渠作为风景区，在开展经营服务、参观游览等活动时，个别农家乐、饭庄、养蜂设施紧邻红旗渠，没有缓冲地带，或者正位于保护区范围内；毁渠行为的发现不及时、处罚不到位，沿渠私搭乱建、倾倒垃圾等现象仍然不同程度的存在。三是文物保护力量明显不足。林州市文物行政主管部门执法力量较为薄弱，没有专责红旗渠文物保护的执法人员；红旗渠灌区管理处文保科仅6名工作人员，且专业技术能力不足；乡镇政府既没有专门机构，也没有专门人员，无法履行红旗渠文物保护职责。四是普法宣传力度需进一步加大。红旗渠沿线对《条例》宣传普及面还不高，基层工作人员和社会公众对《条例》具体内容知晓度不高，不清楚红旗渠保护范围和建设控制地带的规定；林州市境内主要道路和旅游通道宣传氛围不浓厚，外地游客知晓度不高。

　　会议强调，市人民政府及相关部门和林州市人民政府要针对审议中提出的问题和建议，在下一步工作中，重点做好以下几个方面：

　　1.进一步明确《条例》规定的职责分工。针对《条例》实施中，保护主体之间尚存在职责分工不够明晰、衔接不够顺畅等影响实施效果的情况，提出如下建议：一是明确安阳市文物行政主管部门应当加强对红旗渠保护工作的指导服务监督职责。二是明确林州市人民政府应当建立红旗渠保护议事协调机构。三是进一步明确林州市文物行政主管部门、红旗渠保护管理机构的分工，明确将红旗渠灌区管理处界定为红旗渠文物保护和水利管理的责任单位，全面提升红旗渠综合管理水平和保护能力。四是明确将检察院作为红旗渠保护公益诉讼的主体。五是进一步规范林州市旅游、国土、农业、环保等行政部门的名称。六是进一步明确水利、发改、公安、住建、旅文广、自然资源和规划、农业农村、生态环境等行政部门保护工作职责。七是增加属地财政部门作为实施机关之一，强化红旗渠保护的资金保障。

　　2.增强立法协调性、规范性和可操作性。一是鉴于《红旗渠保护总体规划》已成为《条例》执行的配套文件，其中部分内容尚未在《条例》中得到进一步确认，故建议《条例》对《红旗渠保护总体规划》确定的内容做进一步补充和细化。二是针对《条例》第十九条规定的禁止性行为不充分的问题，将改变红旗渠河道或红旗渠形态的行为、保护范围内擅自引入外地植物品种和景观植物等行为列入禁止性行为。三是《条例》第十二条规定的报批程序不明确，不利于操作，应当明确涉及国保文物的报批程序。四是建议对红旗渠的利用原则和限制，合理利用范围、利用方式、利用禁止等应作出明确界定。五是增加红旗渠保护利用信息管理系统建构和共享机制的规定，建构责任应当明确，方便相关单位实现保护利用数据、信息共享，违法预警信息共享。

　　3.有效处理红旗渠保护与生产生活之间的矛盾。一是要合理统筹红旗渠资源，有效处理人民群众生产生活与文物保护之间的矛盾。二是在红旗渠沿线重点渠段安装和设置相应的安全护栏或防护设施，保障居民和游客人身财产安全。三是做好红旗渠沿线建筑的普查工作，明确因历史原因形成的保护范围和建设控制地带内的建筑物、构筑物的改造、拆除及补偿条款。四是在严格落实文物保护相关法律法规的前提下，对涉渠项目按照区划、项目性质进行分类对待，对影响文物本体和环境风貌的非必要项目严格杜绝。

　　4.强化《条例》的执行力度。一是严格按照《条例》的规定，在红旗渠保护范围和建设控制地带设置保护标志和界桩，明确设置、维修、保护责任主体。二是落实好《条例》规定的表彰奖励条款，对红旗渠保护工作中涌现出的先进集体和先进个人定期进行表彰奖励。三是进一步完善巡视巡查制度，明确部门、乡镇政府、沿渠村委会的双向巡查制度，建立举报投诉机制，及时发现和处置毁渠行为。四是属地政府应持续加强执法力度，对发现侵害红旗渠本体、附属设施等各类违法行为，严厉打击，依法处罚。五是持续强化联合执法机制。建立执法信息联动机制，加大红旗渠保护相关执法机构的联合执法力度。

　　5.进一步提高《条例》知晓度。加强《条例》的宣传力度，按照“谁执法、谁普法”原则，推动相关执法机关开展《条例》宣传普及；落实林州市人民政府、红旗渠沿线乡镇政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会等主体的普法责任，通过网络、电视、广播、报纸、普法宣传等多样化、立体式的宣传方式，提升政府工作人员、群众性自治组织、社会公众对《条例》内容的知晓和认知程度，为《条例》的有效实施奠定坚实的思想基础，提升立法的实施效果。

　　6.将《条例》修改列入立法规划。加强对《条例》实施效果的立法调研，建议在条件成熟的情况下，适时推动立法修改工作。

　　按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及《安阳市人民代表大会常务委员会审议意见处理办法》相关规定，请市人民政府及相关职能部门和林州市政府认真研究处理以上审议意见，并在三个月内向市人大常委会书面提交专项整改工作报告。市人大常委会民族侨务外事工作委员会负责审议意见的督办工作。

　　根据地方立法程序，将《条例》列入市人大常委会地方立法规划和年度立法计划，适时启动《条例》修改立法工作。相关工委根据各自职责做好《条例》修改工作。

　　安阳市人大常委会

　　2022年6月24日