——2022年6月16日在安阳市第十四届人大常委会第三十五次会议上

　　安阳市人大民族侨务外事委员会主任委员 马宝红

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　为全面贯彻落实党的十九大及十九届历次全会精神、习近平新时代中国特色社会主义法治思想和关于加强文物保护工作的一系列重要指示批示精神，进一步提高立法质量，更好地促进《安阳市林州红旗渠保护条例》（以下简称《条例》）的有效实施，经市人大常委会主任会议研究决定，对《条例》开展立法后评估工作。

　　按照常委会工作安排，《条例》立法后评估工作于2021年12月上旬正式启动，成立了评估工作领导小组，确定了“人大主导、政府配合、委托评估、专家参与”的工作原则，制定了详细的评估工作方案、指标体系，明确了评估对象和评估方式。评估工作实施过程中，在市政府有关职能部门，林州市人大、政府和第三方评估机构等多方通力协作下，通过召开评估工作动员会、实地调研座谈会、评估报告分析会等多种方式，强力高效推进评估工作，形成了全面客观的《条例》立法后评估工作报告。现将有关情况报告如下。

　　一、《条例》立法后评估工作开展情况

　　（一）加强组织领导，科学制定评估标准

　　市人大常委会主任徐家平对《条例》立法后评估工作高度重视，多次主持召开专题会议，详细听取工作开展情况汇报，亲自协调解决工作中存在的困难和问题，并就如何开展好各项工作作出明确指示，为立法后评估工作的顺利推进指明了方向。

　　2021年12月，市人大常委会制定并印发《〈安阳市林州红旗渠保护条例〉立法后评估实施方案》（安人常办〔2021〕94号），对评估原则、评估目的、评估内容、评估标准、评估步骤和职责分工等11个方面内容予以明确。成立以市人大常委会副主任张玲任组长，市人民政府副市长刘建发任副组长，常委会相关工委，市直有关职能部门，林州市人大、政府等有关单位负责人组成的评估工作领导小组，具体负责评估工作的组织领导和实施。为确保评估工作高效落细落实，评估领导小组认真组织学习了全国人大常委会、国务院法制办关于立法后评估工作的有关资料、实践经验和成功案例，并在市人大常委会主任徐家平、副主任杜建勋带领下，赴浙江宁波和江苏泰州实地学习考察。通过电话、电子邮件等形式与省内外兄弟市人大常委会进行沟通、交流，为做好《条例》的立法后评估工作提供了借鉴。市人大常委会民侨外工委会同法工委对第三方评估机构制定的《条例》立法后评估评价体系，组织召开了由市政府有关部门以及水利、文物、司法、地质等方面专家学者参加的意见征求座谈会，进一步补充完善了评价体系，形成了科学规范的立法后评估标准，为评估工作提供了遵循。

　　（二）社会广泛参与，多方联动凝聚合力

　　2021年12月，市人大常委会向林州市人大、政府发出《关于做好〈安阳市林州红旗渠保护条例〉立法后评估自查工作的通知》后，林州市政府高度重视、迅速行动，按照《〈安阳市林州红旗渠保护条例〉立法后评估实施方案》要求的5项评估内容和6大评估标准，扎实开展了《条例》贯彻实施以来的自查自评工作，并如期向安阳市人大常委会民侨外工委提交自评估报告。为保证评估工作专业、客观、全面、准确，评估领导小组立足我市实际，将安阳师范学院法学院确定为第三方评估机构，具体负责调研取样和初步分析工作，并按照要求和时间节点出具第三方评估报告。同时，在立法后评估工作中，还积极吸纳法律、水利、地质、环保方面的专家及政府相关执法部门负责同志和市县两级人大代表参与评估工作，大大提高了立法后评估工作的社会参与度和覆盖面，增强了评估工作的科学性、广泛性和民主性。

　　（三）深入实地调研，综合精准分析研判

　　评估领导小组克服新冠疫情防控期间种种困难，采取实地考察、座谈访谈、问卷调查、网络调研、文献研究等方式方法，做了大量卓有成效的工作。一是市人大常委会副主任、领导小组组长张玲多次专题听取立法后评估工作进展情况汇报，并亲自带队采取明察与暗访相结合的形式，先后实地调研了红旗渠主干渠和一、二、三干渠重点渠段，空心坝、十孔渡槽等6个重要节点工程，沿渠的6个乡镇的18个村庄，实地走访了老平农家院、太行山森林公园等多处沿渠经营场所、民居建筑及有关民宿旅游提升项目，了解当地红旗渠保护与经济发展状况，与村干部和群众座谈了解红旗渠的宣传保护、农田灌溉、毁渠举报途径及村庄经济发展等情况。二是在《安阳日报》和安阳人大官方微信公众号发布立法后评估公告，公开向社会征求意见；向党政机关、市县两级人大代表、社会公众发放调查问卷1100份，回收1088份，回收率98.9%。三是先后组织召开多个层级人员参加的座谈会共12场，收集到各类意见建议180余条。四是用高空无人机，全方位、多维度对总干渠和一、二、三干渠，青年洞、空心坝等十大重要节点工程，沿渠8个村庄及旅游开发区民宿经营场所等相应点位进行了技术性航拍。为全面了解红旗渠保护利用情况，提供了更加详实的参考数据。

　　二、《条例》立法和实施的积极效果

　　（一）《条例》文本的积极效果

　　《条例》于2016年12月9日由市人大常委会发布，自2017年1月1日起实施。作为我市第一部地方性法规，经过五年多来的组织实施和本次评估检验，总体认为《条例》立法符合法制统一原则，具有较强的可操作性，为红旗渠保护管理工作提供了必要的法治保障。

　　1. 立法具备必要性要求。红旗渠作为目前仍在发挥作用的著名水利工程，是全国重点文物保护单位，不论从日常维护、保护管理的执法实践出发，还是从弘扬红旗渠精神、传承红旗渠文化、红旗渠申遗的需要出发，制定实施《条例》都极为必要。

　　2. 立法具备合法性要求。《条例》符合《中华人民共和国立法法》对设区的市立法权的基本规定。从立项、起草、审议、通过、省人大批准到发布实施，都严格按照《中华人民共和国立法法》规定的立法程序制定实施，立法程序合法规范。《条例》的立法精神与上位法契合，立法目的、立法原则等均符合《中华人民共和国文物保护法》等上位法的要求。《条例》的立法内容合法，无论是保护范围和建设控制地带划定权限的设定，还是对红旗渠保护措施、法律责任的规定，均不越权、不违法，不存在违反上位法的现象。

　　3. 立法具备一定的合理性要求。《条例》立法体现了公平、公正原则。立法结构、立法内容、主体权限设置以及保护措施、法律责任设定等都具备明显的立法合理性。《条例》条文共二十九条，文本结构完整、合理，对红旗渠保护管理体制、保护资金保障等方面均有详细表述。对负有职责的机构类型和职责都做了明确的权责界定。规定了红旗渠保护管理相关主体的权力和义务，同时对违反规定的行为设定了相应的法律责任，体现了过罚相当的原则，符合立法有权必有责的实施要求，且法律责任规定较为全面。

　　4. 立法具备一定的协调性要求。《条例》所规定的内容，基本具有内部协调性。按照国家文物局《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》规定，林州市政府编制完成了《红旗渠保护总体规划》。该规划调整和界定了新的保护范围和建设控制地带，成为《条例》执行的配套文件，具备了一定程度的外部协调性。

　　5. 立法具备一定的可操作性要求。《条例》界定了红旗渠保护的基本范围，规定了红旗渠保护的主体职责、保护规划要求及规划变更程序，明确了红旗渠保护管理的基本措施、禁止性规定和限制性规定。各项规定比较细致周全，基本具备可操作性要求。

　　6. 立法具备一定的规范性要求。《条例》符合《中华人民共和国立法法》和全国人大常委会法工委立法技术规范的相关要求，整体较为规范。在立法技术、文本结构、语言表述上，均未出现重大瑕疵，符合立法技术规范要求。

　　（二）立法实施的积极效果

　　《条例》执行情况总体较好，实施绩效显著，基本实现了预期的立法目的。

　　1. 《条例》助推了责任主体守法。一是建立了红旗渠保护管理联席会议制度和红旗渠河长制度，开展常态化红旗渠综合治理工作。二是理顺红旗渠管理体制，将红旗渠灌区管理处列为财政全供事业单位，设置了红旗渠文物保护科，使红旗渠安全运行得到有效保障。三是强化执法机关职能，初步形成团结协作、齐抓共管工作机制，严厉打击破坏渠道、渠岸的违法行为。四是编制完成了《红旗渠保护总体规划》，由国家文物局批复，河南省人民政府公布实施，该规划成为红旗渠文物保护工作的法规性指导文件。

　　2. 《条例》助推了管理责任有效落实。一是落实了安全责任人公示公告制度；二是开展了对红旗渠的确权登记工作；三是持续加大了对红旗渠保护的财政投入力度，《条例》2017年实施以来累计共投资3.06亿元；四是全面加强红旗渠沿线的生态保护力度；五是整治了红旗渠存在的渠道安全隐患；六是对红旗渠周边的农业产业结构进行了调整，防止水源污染；七是强化了红旗渠沿线各村镇的属地管理责任；八是建立了总干渠和一、二、三干渠的监测巡视巡查制度，形成了红旗渠安全保护的长效机制。

　　3. 《条例》提升了红旗渠保护管理执法工作效果。一是细化了执法裁量权，制定了详细的执法裁量标准；二是对红旗渠保护范围和建设控制地带内的建设项目实施严格审批；三是严查违章建筑，依法拆除红旗渠沿线的违章建筑35处、900余平方米；四是将红旗渠列为环境监管重点区域，水质长期保持地表水三类以上水质，达标率100%；五是常态化开展“护渠”工作，保持打击涉渠违法犯罪的高压态势。

　　4. 《条例》的知晓度相对较高。《条例》颁布实施以来，执法机关积极开展普法宣传活动，加强对红旗渠作为国家文物保护单位的普法宣传教育。相关执法机关人员中90%以上熟知《条例》内容。认为《条例》实施后红旗渠保护效果有明显好转的人大代表占比为86.39%，社会公众占比为69.15%。

　　三、《条例》立法和实施存在的问题

　　（一）《条例》文本存在的问题

　　《条例》总体立法质量值得肯定，但从立法文本角度分析，其在立法合理性、协调性、可操作性、规范性等方面仍存在一些问题。

　　1.在立法合理性方面。一是主体权限设置不尽合理。《条例》设定了安阳、林州、乡（镇）三级政府，文物、水利等相关职能部门以及红旗渠沿渠村民委员会等主体在红旗渠保护管理中的职责，但从实际情况来看，职责不具体明晰，机关或部门名称表述不准确，缺少检察院公益诉讼等主体职责的规定。二是法律责任设定存在一定的不合理性。如《条例》第二十二条关于人民政府负责人的规定具有一定的主体限定性，不能周延其他责任主体。

　　2. 在立法协调性方面。《红旗渠保护总体规划》的实施，对《条例》起到了必要补充作用，但《红旗渠保护总体规划》中明确的部分内容尚未在《条例》中得到进一步确认，《条例》应当对《红旗渠保护总体规划》确定的保护范围内的禁止性规定做进一步补充和细化。

　　3. 在立法可操作性方面。一是红旗渠保护管理主体的职责分工仍不够明确，各级政府、文物管理部门、相关行业部门之间职责分工需进一步细化和调整。二是《条例》第十二条规定的报批程序不明确，不利于操作，应当明确涉及国保文物的报批程序。三是对红旗渠保护范围和建设控制地带的规定不明确，需按照《红旗渠保护总体规划》在《条例》中对红旗渠保护范围和建设控制地带进行明确界定。

　　4. 在立法规范性方面。一是个别条文规定无实质性意义，如《条例》第九条规定，红旗渠保护管理相关部门及其工作人员，应当依法行政，文明服务，提高保护管理水平，该条基本属于空置条款。二是《条例》重点强调文物保护，但对红旗渠的利用原则和限制未做出明确规定，未统筹好保护和利用的关系，不利于推动红旗渠沿线文化、商贸、旅游业等产业的发展。三是对于改变红旗渠河道或红旗渠形态行为、保护范围内擅自引入外地植物品种和景观植物等行为未列入《条例》第十九条规定的禁止性行为。

　　5. 在立法内容和条款方面。一是缺乏对红旗渠保护利用信息管理系统建构和共享机制的规定，红旗渠保护利用信息管理系统的建构责任应当明确，以方便相关单位实现保护利用数据、信息共享，违法预警信息共享。二是缺少对红旗渠保护标志保护的相关规定和罚则，应当明确规定任何单位和个人不得擅自设置、移动、遮挡、涂改或者损毁保护标志。三是由于历史原因形成的保护范围和建设控制地带内的建筑物、构筑物，条例制定过程中对现存的不利于红旗渠保护的内容予以回避，导致条例实施时对上述内容无法具体落实，应当明确根据《红旗渠保护总体规划》逐步依法实施改造、拆除等措施，并对所有权人或者经营者依法予以补偿。四是沿渠古树名木未列入保护范围，沿渠历史文化遗存也未列入保护范围。五是鼓励和支持红旗渠保护研究的相关内容未在《条例》中体现。六是规定了文物保护内容，但未规定红旗渠相关文物档案资料收集整理和保护的责任条款。七是未明确建立红旗渠保护工作定期评估制度。

　　（二）《条例》实施方面存在的问题

　　1. 保护利用矛盾需进一步解决。一是渠水开闸管理与农业灌溉的需求不能很好对接。二是红旗渠保护范围内仍有小面积开荒现象。三是个别渠段存在安全隐患，没有设置相应的安全护栏或防护设施，附近居民及游客曾发生坠渠安全事故。四是保护范围与建设控制地带内，许多重大民生工程、红旗渠保护展示利用项目、沿渠群众生产生活小型项目，如修建高速、饮水管线、通村桥梁、乡村振兴等项目建设审批事项多、周期长，与红旗渠保护存在着矛盾。

　　2. 《条例》执行力度需进一步强化。一是红旗渠保护范围和建设控制地带没有按照《条例》的规定设置保护标志和界桩。二是《条例》规定的表彰奖励条款没有得到很好落实。三是红旗渠作为风景区，在开展经营服务、参观游览等活动时，个别农家乐、饭庄、养蜂设施紧邻红旗渠，没有缓冲地带，或者正位于保护区范围内。四是毁渠行为的发现不及时、处罚不到位，沿渠私搭乱建、倾倒垃圾等现象仍然不同程度的存在。

　　3. 文物保护力量明显不足。一是林州市文物行政主管部门执法力量较为薄弱，没有专责红旗渠文物保护的执法人员。二是红旗渠灌区管理处文保科仅6名工作人员，且专业技术能力不足。三是乡镇政府既没有专门机构，也没有专门人员，无法履行红旗渠文物保护职责。

　　4. 普法宣传力度需进一步加大。一是红旗渠沿线对《条例》宣传普及面还不高，基层工作人员和社会公众对《条例》具体内容知晓度不高，不清楚红旗渠保护范围和建设控制地带的规定。二是林州市境内主要道路和旅游通道宣传氛围不浓厚，外地游客知晓度不高。

　　四、《条例》立法后评估建议

　　（一）进一步明确《条例》规定的职责分工

　　针对《条例》实施中，保护主体之间尚存在职责分工不够明晰、衔接不够顺畅等影响实施效果的情况，提出如下建议：一是明确安阳市文物行政主管部门应当加强对红旗渠保护工作的指导服务监督职责。二是明确林州市人民政府应当建立红旗渠保护议事协调机构。三是进一步明确林州市文物行政主管部门、红旗渠保护管理机构的分工，明确将红旗渠灌区管理处界定为红旗渠文物保护和水利管理的责任单位，全面提升红旗渠综合管理水平和保护能力。四是明确将检察院作为红旗渠保护公益诉讼的主体。五是进一步规范林州市水利、公安、旅游、发改、国土、农业、住建、环保等行政部门的名称，进一步明确其职责。六是增加属地财政部门作为实施机关之一，强化红旗渠保护的资金保障。

　　（二）增强立法协调性、规范性和可操作性

　　一是鉴于《红旗渠保护总体规划》已成为《安阳市林州红旗渠保护条例》执行的配套文件，其中部分内容尚未在《安阳市林州红旗渠保护条例》中得到进一步确认，故建议《安阳市林州红旗渠保护条例》对《红旗渠保护总体规划》确定的内容做进一步补充和细化。二是针对《条例》第十九条规定的禁止性行为不充分的问题，将改变红旗渠河道或红旗渠形态的行为、保护范围内擅自引入外地植物品种和景观植物等行为列入禁止性行为。三是《条例》第十二条规定的报批程序不明确，不利于操作，应当明确涉及国保文物的报批程序。四是建议对红旗渠的利用原则和限制，合理利用范围、利用方式、利用禁止等应作出明确界定。五是增加红旗渠保护利用信息管理系统建构和共享机制的规定，建构责任应当明确，方便相关单位实现保护利用数据、信息共享，违法预警信息共享。

　　（三）有效处理红旗渠保护与生产生活之间的矛盾

　　一是要合理统筹红旗渠资源，有效处理人民群众生产生活与文物保护之间的矛盾。二是在红旗渠沿线重点渠段安装和设置相应的安全护栏或防护设施，保障居民和游客人身财产安全。三是做好红旗渠沿线建筑的普查工作，明确因历史原因形成的保护范围和建设控制地带内的建筑物、构筑物的改造、拆除及补偿条款。四是在严格落实文物保护相关法律法规的前提下，对涉渠项目按照区划、项目性质进行分类对待，对影响文物本体和环境风貌的非必要项目严格杜绝。

　　（四）强化《条例》的执行力度

　　一是严格按照《条例》的规定，在红旗渠保护范围和建设控制地带设置保护标志和界桩，明确设置、维修、保护责任主体。二是落实好《条例》规定的表彰奖励条款，对红旗渠保护工作中涌现出的先进集体和先进个人定期进行表彰奖励。三是进一步完善巡视巡查制度，明确部门、乡镇政府、沿渠村委会的双向巡查制度，建立举报投诉机制，及时发现和处置毁渠行为。四是属地政府应持续加强执法力度，对发现侵害红旗渠本体、附属设施等各类违法行为，严厉打击，依法处罚。五是持续强化联合执法机制。建立执法信息联动机制，加大红旗渠保护相关执法机构的联合执法力度。

　　（五）进一步提高《条例》知晓度

　　加强《条例》的宣传力度，按照“谁执法、谁普法”原则，推动相关执法机关开展《条例》宣传普及；落实林州市人民政府、红旗渠沿线乡镇政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会等主体的普法责任，通过网络、电视、广播、报纸、普法宣传等多样化、立体式的宣传方式，提升政府工作人员、群众性自治组织、社会公众对《条例》内容的知晓和认知程度，为《条例》的有效实施奠定坚实的思想基础，提升立法的实施效果。

　　（六）将《条例》修改列入立法规划

　　加强对《条例》实施效果的立法调研，建议在条件成熟的情况下，适时推动立法修改工作。