市人大常委会：

2014年3月市十三届人大一次会议上，蔡彦周、申志红、赵红霞等多名代表提出了“加快推进棚户区改造的议案”，大会主席团决定将该议案交由市人大常委会审议决定。会后，主任会议决定由市人大常委会城建环保工作委员会负责审理此议案。

在市人大常委会副主任李苏庆的具体指导下，我们对该议案所涉及的内容进行了认真研究和深入调查，召开了由部分市人大代表、市规划、住建等部门领导参加的座谈会，了解有关情况，听取相关意见和建议。现提出对该议案审理意见的报告。

一、对该议案相关情况的说明

该议案由7件代表议案合并而成，分别是：蔡彦周等代表所提的“城市棚户区（危旧房）改造的思考和建议”；谢海如等代表所提的“关于政府加快推进棚户区改造的议案”；申志红等代表所提的“关于拆迁政策和城中村改造优惠措施的议案”；王秋现等代表所提的“关于东区郑家村等7个村统一改造的议案”；赵红霞等代表所提的“关于对西区旧城改造加大扶持力度的议案”；李庆祥等代表所提的“关于加快老城区改造步伐的议案”；路录平等代表所提的“关于加快旧城开发改造步伐的议案”。

上述议案涉及城市棚户区改造、城中村改造和旧城区改造三个方面的问题。按照国家、省、市有关文件的精神，所谓的棚户区包括城市棚户区、独立工矿棚户区、林业棚户区和垦区危旧房。其中，城市棚户区指城市规划范围内的破旧居住区（多位于旧城区）和村落（即俗称的城中村）；独立工矿棚户区指城市规划范围外，隶属于国有工矿企业的破旧居住区。基于此，在人代会上，议案审查委员会将这7件议案合并在一起，统称为“加快推进棚户区改造的议案”。

客观地看，棚户区改造既是重大的民生工程，也是重大的城市发展工程。实施棚户区改造，不仅可以切实改善棚户区居民的居住条件，改善城市面貌，增强城市对人口的吸引力和承载力，而且有助于促进城市土地集约利用，破解城市建设用地不足的难题。从2009年起，我市便加大力度推进棚户区改造，陆续开展部分城中村、旧城片区和工矿企业的棚户区改造。迄今为止，已陆续实施了八中片区改造、人民大道中段片区改造、戏院街改造、矿务局棚户区改造、豫北纱厂棚户区改造、张河固村整体改造、花园庄村整体搬迁等棚户区改造项目。根据我市《2013—2017年棚户区改造规划》所提出的目标，到2017年计划实施棚户区改造项目158个，改造户数81274户，改造面积1417.87万平方米。相应地规划建设安置住房约14.44万套，面积达1520万平方米，总投资约为730多亿元。

二、将其作为人大议案办理的必要性和可行性分析

通过座谈和调研，我们认为该议案涉及的问题主要是以下几个：一是棚户区改造资金缺口巨大，且当前融资十分困难。二是拆迁困难。原因主要在于：全市拆迁补偿政策不统一，尤其在城中村改造中几乎是“一村一策”；补偿款不能及时发放到位，存在拖欠和“打白条”；对“钉子户”常给予额外补偿和特殊照顾，造成先期动迁居民情绪反弹“找后账”，拆迁户之间互相攀比，不断提出额外要求。三是认为经济上的优惠政策仍然较少，且落实不到位。

针对这3个问题，我们进一步调研了有关情况。棚户区改造的资金来源主要有四个：一是政府财政投入。二是房地产开发企业投入。三是政府担保的信贷支持。四是政府构建的融资平台支持。当前，国内外经济走势不乐观，大环境不佳。我市受多种因素影响，在经济发展上遇到了前所未有的困难，财政状况非常紧张，很难再拿出大笔资金用于棚户区建设。外汇市场上人民币持续贬值，全国房地产市场前景不明，观望情绪浓重，房地产开发企业库存激增。各银行金融机构也开始收紧对房地产企业的信贷，纷纷上浮房贷利率。由此导致房地产开发企业融资更加困难，资金链更加紧张，信心更加不足，对参与棚户区改造既无能力也无兴趣。同时，中央进一步加大了对地方政府债务的监管力度，地方融资平台的运作受到很大影响，发行地方政府债券或信托理财产品等变得更加困难。可见，由于棚户区改造的4个主要资金来源均受到不同程度的负面影响，在较长时期内，我市棚户区改造资金缺口大、融资困难的现状将难以改变。

由于缺乏稳定的建设资金保障，拆迁补偿款便难以按时发放到位。同时，国务院于2011年公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，进一步规范了房屋征收（拆迁）行为，明确规定先补偿后搬迁，对房屋的补偿标准也不得低于同地段房产的市场价格，且政府不能直接进行强制拆迁，任何单位和个人不得采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等暴力野蛮的拆迁行为。因此，随着民主法治的进一步健全，拆迁难自当成为必然。此外，我市旧城各区域和各城中村情况千差万别，改造中面对的困难和问题不尽相同，政府很难出台统一的改造拆迁政策。有时为加快某个项目进度，取得实质性突破，不得不在既定政策之外制定特殊政策。此做法虽有利于相关工作的推进，但也不可避免地造成其他项目的互相攀比。

针对棚户区改造，国家、省、市均下发了相关文件，明确规定了相关的优惠政策，如：免收防空地下室异地建设费、城市基础设施配套费、散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金、城市教育附加费、地方教育附加、城镇公用事业附加等；免收土地出让金；免征城镇土地使用税、印花税、土地增值税、契税、个人所得税等。目前，在政策允许范围内，面对较为困难的经济形势，我市难以出台新的优惠措施。这当中因政府部门利益纠葛，有些政策确实没有如期落实到位，对此可责令政府加强督查，协调矛盾，尽快予以落实。

综上，该议案所提出的问题有些是政府已经出台了有关政策，采取了相应措施，正在逐步推进的，有些是受财力等客观因素所限，近期无论如何都难以有效解决的，有待时机进一步成熟，相关机制进一步建立。因此，将该议案作为人大议案办理的必要性和可行性均不充分。