◎刘伟臣

   按照我市2016年度立法计划，今年市人大常委会将制定《安阳市城市管理执法条例》（以下简称《条例》）。这是我市获得立法权后将要制定的首部地方性法规，意义重大。《条例》的草案由市政府委托市城市管理行政执法局具体起草。今年5月份，《条例》草案的征求意见稿起草完毕并向社会公布，广泛征求各界意见。8月份，市人大常委会将对《条例》草案进行一审，10月份将进行二审。在制定和审议该条例的过程中，笔者认为有七个重要问题需特别关注，予以认真分析讨论，以期提高《条例》的立法质量，增强其科学性、实用性和有效性。

   一、城市管理执法部门的执法职责

   长期以来，我市城市管理执法工作中，存在各职能部门执法重复交叉、职责界限不清的现象，严重影响了执法质量和执法效率。因此，在《条例》中有必要对我市城市管理综合行政执法部门的执法职责范围进行明确，不是笼统地而是较为详细地在条款中列明其负责哪些方面的哪些具体工作，从而便于城市管理执法工作的开展和社会各界的监督。

   2015年12月24日，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《意见》）。依照《意见》内容，今后城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。城市管理执法即是在上述领域，根据国家法律法规，履行行政执法权力的行为。

   《意见》指出，要在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。实施范围包括：（一）住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权；（二）环境保护管理方面的社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；（三）工商管理方面的户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；（四）交通管理方面的侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；（五）水务管理方面的向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；（六）食品药品监管方面的户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。

   在《条例》草案的征求意见稿中，关于执法职责的条款照搬了《意见》的上述内容，总体上是可行的。但笔者认为，第（一）条“住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权”的叙述过于笼统。大多数人不可能清楚地了解当前住房城乡建设领域都有哪些法律法规规章，都对哪些事项规定了行政处罚权，自然也就不清楚哪些违法行为该由城市管理执法部门管辖。作为地方性法规的重要条款，理应对其进一步展开，清楚列明具体管理事项，以方便《条例》今后的实施和公众监督。

   在环境保护管理方面，对于临街商业门店音响噪音污染的行政处罚权未单独列出。尽管其可以纳入社会生活噪声污染范畴，但现实生活中，因临街商店所放音响声音过大而引发的邻里矛盾十分突出，群众投诉比较集中，明显有别于其他类型的社会生活噪声污染。为此，《条例》在制定时是否可以考虑将其单独列出，以更好地回应现实状况。同时，对于建筑垃圾清运造成污染的行政处罚权，《意见》也未列出，而此类污染现在看来在我市比较常见，问题突出，《条例》是否可以考虑将其添加进来。

   同时，按照《意见》要求，到2016年年底，市、县两级城市管理部门要基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。为此，《条例》应当设置有关条款，敦促我市城市管理综合行政执法部门全面清理调整现有的城市管理和综合执法职责，优化权力运行流程，适时出台权力清单和责任清单，并向社会公布。

   二、执法人员的配置要求

   长久以来，在我市乃至全国的城市管理执法实践中，存在执法人员编制严重不足、执法队伍构成复杂、执法人员素质良莠不齐的问题，在很大程度上导致城管执法人员与商贩矛盾尖锐，降低了城市管理执法部门及其人员执法的正当性和社会认同度，使得众多市民厌恶痛恨城管执法人员。因此，迫切需要加强城市管理执法队伍的规范化建设。

   按照国务院相关文件规定，城市管理综合行政执法人员必须是公务员，需依照《公务员法》的规定进行招录、培训、考核，经培训考核合格、取得执法资格后方可持证上岗。然而，多年来在各地实际工作中，由于行政系统编制名额有限，而编制分配又牵涉到政府的统一筹划及各职能部门间的利益博弈，导致各地城管执法人员几乎都是行政与事业混编、混岗，给执法队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面造成了许多难题。

   另一方面，随着城市化进程提速，各地城市快速扩大、人口数量激增，相应的在编城市管理执法人员数量却严重不足，远不能满足现实需要，各地政府为应对大量的城市管理执法任务不得不违规雇用大量协管人员协助执法，损害了城市管理执法行为的正