——我市三年来地方立法工作的实践与思考

◎       张进忠

“法，国之权衡也，时之准绳也。”良法是善治之前提，“为政必立善法，俾可以垂久而传远。”2015年7月30日，省十二届人大常委会第十五会议作出了授权我市制定地方性法规的决定。由此，开启了我市地方立法新篇章。截止2018年8月，我市开展地方立法工作刚好满三年。三年来，市人大常委会坚持以人民为中心，充分发挥立法主导作用，从零开始，积极探索，砥砺前行，努力推进科学立法、民主立法、依法立法，着力提高立法质量，实现了地方立法良好开局，为我市改革发展稳定提供了有力法治保障。

一、三年来的立法实践

立法之行，步履初启；推进立法，任重道远。截止目前，我市共出台地方性法规三部：《安阳市林州红旗渠保护条例》《安阳市城市管理综合执法条例》《安阳市城市绿化条例》；正在制定的一部：《安阳市城镇居民二次供水条例》。

（一）助推红旗渠申遗，围绕历史文化保护制定《安阳市林州红旗渠保护条例》。红旗渠保护条例是我市行使地方立法权后制定的首部地方性法规，制定于2016年11月18日。红旗渠被誉为“人工天河”“世界第八大奇迹”，属全国重点文物保护单位。既是大型水利灌溉工程，又具物质文化遗产属性，还孕育了当代红旗渠精神，全长1500公里，沿线有山区、林木、村庄，法律关系涉及环保、林业、土地、资源、水利、文物等多个部门领域，立法难度较大。制定过程中，我们立足其“遗产”属性，兼顾其“灌溉”功能，确立了“突出保护、兼顾利用、弘扬精神、传承文化”的立法思路，并体现到具体条文中。该条例确立了“科学规划、严格管理、有效保护、合理利用”的保护原则；强化了对红旗渠保护区和控制地带的动态管控；对传承弘扬红旗渠精神和红旗渠文化作出规范；倡导鼓励公民和社会组织积极参与红旗渠保护；对刻划、涂污题词、碑刻，倾倒生活垃圾、废弃物，损毁红旗渠基础设施及其附属设施，开山、采石、取土等行为明令禁止并设定相应处罚，增强了实用性和操作性，体现了鲜明地方特色。红旗渠，是时代的记忆、精神的象征，条例实施后，当地政府加大了对红旗渠的宣传教育和保护力度，全方位提升管理服务，极大鼓舞了当地群众的爱渠、护渠热情，公民的文明守法意识显著增强，红旗渠国内、国际的影响力和美誉度得到了巨大提升。

（二）引领推动城市管理综合体制改革，围绕城市管理执法制定《安阳市城市管理综合执法条例》。中央提出“重大改革于法有据”。为贯彻落实中央城市管理体制改革文件精神，市人大常委会充分发挥立法引领推动作用，于2017年5月26日出台了《安阳市城市管理综合执法条例》。该《条例》立足我市城市管理执法现状，从执法管辖、执法规程、执法协作、执法监督、法律责任等方面构建起了主体明确、权责明晰、程序规范、运转高效的城市管理综合执法体制，并探索建立派驻执法、执法协作等制度，有力解决了实践中存在的体制不顺、职责不明、程序不规范、基层执法力量不足等问题。该条例是我市制定的第一部城市管理方面的法规，也是我省出台的第一部城市管理综合执法条例，填补了省内该领域立法空白，在省内起到了很好的示范作用。条例的实施为我市综合执法改革提供了法律依据，保证了改革期间各项职权的平稳过渡和执法权力的规范运行，提高了执法效率，规范了执法行为。

（三）契合新时代绿色发展理念，围绕城市园林绿化建设制定《安阳市城市绿化条例》。习近平总书记强调“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。近年来，我市园林绿化事业虽然取得了长足进展，但实践中管理体制不顺、绿化规划实施不到位、绿化施工缺乏有效监管、毁损占用绿地或者擅自改变绿地用途等问题依然突出。为破解难题，市人大常委会于2018年8月31日出台了《安阳市城市绿化条例》。制定过程中，我们坚持问题导向，紧紧抓住绿地规划、建设、保护、监督等关键环节构建制度规范。针对管理体制改革设置市区分级管理制度；针对规划建设实施不到位确立城市绿线制度、绿地移交制度、占补平衡制度；针对监管不力明确养护管理责任；针对侵绿、毁绿现象严重加大执法保护和处罚力度，规定擅自砍伐、移植城市树木的，处以每株一千元以上一万元以下罚款；砍伐、损伤或者擅自迁移城市古树名木的，处以每株十万元以上五十万元以下罚款，等等，有力促进了园林绿化保护管理的制度化、规范化。由于条例顺应了时代发展要求，迎合了人们对绿色美好生活环境的内心期待，一经颁布，便受到了广大市民的热情欢迎和拥护，在全市形成了依法依规治绿、全民守法护绿、人人爱绿惜绿的良好氛围。

（四）回应人民呼声，围绕居民日常生活制定《安阳市城镇居民二次供水条例》。二次供水属民生工程，事关群众切身利益。随着城市化进程加快，我市高层建筑不断增多，二次供水居民也越来越多，涉及用水人口已近20万人。与此同时，因二次供水建设管理主体多元、监管职责不明、运行维护不到位等问题引起的矛盾纠纷也日益凸显。为此，2018年，我们将二次供水列为正式审议项目，纳入了立法程序。目前，该《条例》已通过一审。本着以人民为中心的发展思想，为使《条例》接地气，充分反映民意，我们通过多渠道公布《条例草案》、开展专项问卷调查、召开各类听证会、论证会、座谈会、外出学习考察等方式，广泛征求意见、深入调查研究，认真做好二审前修改工作。按计划《条例》将于今年11月报请省人大审批。相信随着《条例》的出台，二次供水问题将会得到有效规范，人民群众切身利益也会得到有效保障。

二、主要体会和感受

“法者，治之端也。”对于刚获权的设区市，如何及时、稳步、高效开展地方立法工作是一门新课题。立法有其自身规律，不可一蹴而就。起步阶段，应着力在打基础、谋长远上下功夫。回顾三年立法实践，主要有以下认识和体会。

（一）党的领导是根本。做好地方立法工作必须紧紧依靠党的领导。我市在开展地方立法工作中，严格按照党委领导地方立法工作程序要求，始终将党的领导贯穿于立法工作全过程，遇到重大问题第一时间向市委汇报，得到了市委大力支持，推进了地方立法扎实开展，保证了地方立法正确的政治方向。授权立法筹备阶段，统筹协调解决专委会设立和立法工作机构设置及编制调整问题，为成功申报省内首批行使地方立法权的市提供了组织保障；地方法案制定前期，及时研究立法规划、立法计划、法规草案，提出立法意见和建议；地方法规审议阶段，针对存在重大分歧的制度设计、行为规范等问题及时给予协调解决，保证了立法决策与改革决策相衔接。实践证明，只有在同级党委的领导下，才能保证地方立法工作方向正、步伐稳、效率高。

（二）机构、人员是基础。立法工作是一项涉及领域广、专业性强、技术要求高、参与部门多、经历时间长的工作。参与过立法的同志都深知其中艰辛。没有专门的立法工作机构和相应工作人员，工作是无法开展的。作为处于探索起步阶段的设区市，在时间短、经验少、能力不足的情况下，建立健全工作机构、配足配强工作人员，是做好立法工作的基本前提。从我市情况看，人大立法机构设置已相对完备，设立了统一审议机构和立法工作机构及相应的专门委员会，成立了地方立法专家咨询库，但人员配备方面与新时期立法形势、任务和要求还不匹配，一定程度上影响了我市立法工作的深入开展，尤其制度建设方面，与其他地市还存在不小差距。

（三）人才队伍是关键。习近平总书记强调：小智治事，中智治人，大智立法。立法工作是一项政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作。立出好法、良法、高质量的法绝非易事，需要立法工作者具有较高的政治素质、业务素质和各方面的综合素养。立法人既要是通才，又要具备法律专长。一定程度上，立法人才短缺，能力不足是制约新赋权设区市立法工作开展的“瓶颈”。我市注重加强对立法人员的学习培训，先后参加了全国人大、省人大的立法专题培训班和市政府举办的相关培训，并邀请省人大同志在市人大常委会议举办专题讲座。从实践看，效果很好，通过培训，提高了相关人员的立法素养，增强了我市的立法能力，为行使地方立法权奠定了良好基础。

（四）制度建设是保障。立法是一项系统性、规范性很强的工作，必须遵循法定的程序和规则。同时，立法工作又千头万绪，参与部门多，涉及领域广，既需要综合统筹、注重协调，更需要完善机制、制度保障。对设区市而言，一部法基本的法定程序是：立项、提出议案、一审、二审、报请审批、发布公告，法律规定这些程序目的是为了保证立法质量。实践中，上述过程的有效运行，需要相应的工作机制和制度来保障。长期以来，围绕提高立法质量这个总体目标，各地经过不断探索，形成了规划、计划、调研、论证、听证、评估、委托起草、协商、公开、基层立法联系点、立法咨询、服务基地等方面的一系列工作制度和机制，为依法、科学、民主行使好地方立法权提供了制度保障。对于立法初期的我市来说，这方面做的还很不够，虽然进行了积极探索，但仍任重道远。

三、实践中的困难和问题

回顾过去的三年，我市立法工作从蹒跚起步到初步长成，取得了一些成效，但也存在不少困难和问题。

（一）立法力量相对薄弱。做好立法工作，归根到底，要靠人来实现，需要合格立法人来保障。从实践情况看，我市仍然存在工作人员少、立法人才缺乏、经验不足等问题。目前，法工委有立法工作人员4名，借调人员1名，均具有法律专业背景，但仍不能满足需求，也与全国、省人大常委会的要求有较大差距，有待进一步充实力量。

（二）调研论证不够深入。一是立法过程中对所涉及的立法项目论证不够，特别是涉及到基础性、综合性立法项目时，有时感觉是无所适从。二是不能够“吃透两头”，即对上不能吃透相关政策和法律法规规定，对下不能吃透民情和当地实际情况，造成照搬照抄、选择性立法时有发生。三是公众参与地方立法的广度和深度还不够，影响了法规的民主性、操作性。

（三）法规草案质量不够高。目前看，我市制定的地方性法规绝大多数是行政管理性质的法规，提出法规案主体主要是市政府，草案也多由政府部门起草，政府法制办审查把关。从实践看，一些法规草案初期存在着质量不高、内容不完善、格式不规范、部门利益突出等问题。从先前制定的几部法规看，几乎都进行了全面性修改，造成了立法资源的浪费。

（四）法规审议效果不够理想。立法审议是立法权运行的中心环节,也是立法机关体现主体性、主导性、自主性的主要途径。实践看，还存在着初审工作不够深入、常委会组成人员的立法主体意识不够强，对如何审议、审议的重点等还缺乏深入认识，审议质量有待进一步提高。

（五）制度机制还未建立健全。法制委与法工委的“议事”和“办事”关系、法工委与常委会其他工作机构在立法工作上的衔接配合关系、人大与政府法制办起及草部门的指导协调关系等协调沟通机制，以及立法专家库、立法规划和计划编制、听证、论证、基层立法联系点、立法咨询评估等方面相关制度，都有待进一步建立健全。

四、进一步提高立法质量的几点思考

依法治国，立法先行。十九大报告强调，“以良法促进发展，保障善治”。作为设区市，如何行使好地方立法权，确保立法质量，已成为地方立法面临的共同课题。

（一）要牢牢把握“四个坚持”。一是必须坚持党的领导。这是立法工作必须坚持的基本原则，也是必须遵循的客观规律。实践中，只有把党的领导贯穿于地方立法工作全过程，才能做到立法先行，立法决策与改革决策相衔接，才能充分发挥立法的引领推动作用，保证党的重大决策部署通过法定程序成为国家意志，得到全社会一体遵循。二是必须坚持民主立法。民主立法，就是要坚持以人民为中心，牢固树立以人为本、立法为民的理念，使每一项立法都要集中民智、反映民意，体现人民的利益和需求，所立之法才能是好法，良法。三是必须坚持科学立法。科学的根本在于尊重和发现社会发展规律、尊重和发现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律。为此，立法就要做到从实际出发，顺应时代发展要求，遵循立法程序，注重立法技术，努力实现立法过程的科学化。四是必须坚持依法立法。依法立法就是要维护法制统一，保证立法的主体、权限、程序和内容合法。对我们而言，就是要根据当地具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和省地方性法规相抵触的前提下，对地方立法权限范围内的事项制定地方性法规，使之进入法治化轨道。“四个坚持”，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

（二）要充分发挥好人大在立法中的主导作用。如何发挥主导作用，各地有很多好的经验做法。个人认为，应主导从立项到报请审批前的立法全过程。重点应把握好三个环节：一要发挥好法规立项环节人大的主导作用。法规立项是立法的基础环节，也是人大及其常委会主导立法的第一道关口。要健全法规立项机制，强化立法前评估，加强立项论证，对各方面立法需求通盘考虑、总体设计、科学引导，以提高立项的科学性、及时性、针对性。二要发挥好起草环节的主导作用。法规起草是立法工作的关键步骤，把握法规起草主导权，是发挥人大立法主导作用的关键所在。人大要积极探索除政府部门起草之外的多种起草并存模式。起草工作启动后，要加强对立法节奏的动态把握，及时了解起草中的重大问题，着力推进起草质量。三要发挥好法规审议环节的主导作用。常委会会议是立法决策主体，要在充分发挥常委会组成人员作用上下功夫：做到法规草案提前发送常委会组成人员；保障常委会组成人员会议期间的审议时间；确保常委会组成人员的审议意见、建议能全部反应上来，并得到相应反馈。

  （三）要建立健全制度机制。健全完善的制度机制是提高地方立法质量的有效保障。一要完善法规立项机制。立项是立法准备阶段重要环节，关系到地方立法的方向和质量。结合实践情况，适时出台相关办法，以制度保障法规立项科学有序进行。二要完善立法调研论证机制。调研论证贯穿于地方立法全过程。要坚持问题导向，深入实际，切忌走过场、走形式。必要时，可委托第三方进行。要善于协调运用好座谈会、论证会、听证会、辩论会等方式。三是要完善公开征集意见机制。开门立法，采用本市公众普遍接受的载体和微博、微信等网络媒体，使公众能掌握立法动态，形成互动。四是完善立法公众参与机制。积极创造条件吸收公众参与。积极探索发挥专家作用的参与途径和方式。五要完善立法后续工作机制。如立法后评估机制、法规清理机制、地方性法规配套建设机制、立法解释机制，等等。

（四）要切实加强立法工作队伍建设。立法工作队伍建设是提高立法质量的重要保障。抓好立法工作队伍建设是一项基础工程。要大力加强立法工作队伍的正规化、专业化、职业化建设。一要加大高层次立法人才引进和培养力度，采用新增编制招录人才、内部调剂专业人才和向社会购买服务等方式，配足配强立法工作力量。二要加强法律业务学习，通过到上级人大跟班学习、举办专题讲座、集中业务培训等方式，加大业务培训力度，提升立法工作能力。三要探索人大与“一府两院”干部交流机制，畅通立法、执法、司法队伍间干部交流渠道，选调法治经验丰富的年轻干部充实到人大立法部门，为提升人大立法能力创造条件。四要注重提高立法工作人员思想境界及奉献精神、严谨认真工作态度等基本素质的培养。

（作者系市人大常委会法工委副主任）