——2022年6月16日在安阳市第十四届人大常委会第三十五次会议上

　　安阳市人大城乡建设和环境保护委员会主任委员 张建林

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　为全面了解《安阳市城市绿化条例》（以下简称《条例》）的立法质量和实施情况，总结工作经验，提高立法工作水平，推动我市城市绿化工作，使立法工作更好地服务于我市经济社会发展，根据市人大常委会2021年工作安排和《安阳市人民代表大会常务委员会立法后评估暂行办法》的要求，市人大城乡建设和环境保护委员会（以下简称城环委）于2021年11月至2022年6月，开展了《条例》立法后评估工作。现将评估情况报告如下：

　　一、评估工作开展情况

　　本次立法后评估是市人大常委会对我市地方性法规开展的首次评估，市人大常委会领导高度重视。市人大常委会主任徐家平多次对评估工作作出指示和批示，专门召开座谈会，部署工作，进行指导。市人大常委会副主任杜建勋多次带队调研，召开座谈会，对评估工作提出具体要求。此次评估工作由城环委牵头、法工委协同，在市城管局及市园林绿化中心的密切配合和各区人大常委会的积极支持下，顺利完成了立法后评估工作。

　　一是科学编制实施方案。《〈安阳市城市绿化条例〉立法后评估实施方案》于2021年11月17日经常委会领导研究同意后实施。方案明确了评估的目的要求、主要内容、方法步骤等，保证了评估工作的有序开展。

　　二是成立评估工作领导小组。市人大常委会副主任杜建勋任组长，市政府副市长高勤科任副组长，城环委、城环工委、法工委、市城管局、市园林绿化中心和安阳师范学院法学院有关负责同志参加的立法后评估工作领导小组（以下简称评估工作组），并明确了责任分工。

　　三是委托第三方机构评估。市人大常委会办公室委托安阳师范学院法学院开展第三方评估工作，要求第三方评估机构通过专题调研、问卷调查、案卷评审、召开座谈会、实地考察走访等方式，形成高质量评估报告和修法建议。在评估工作组和第三方机构的共同努力下，形成了内容完备、针对性强的第三方机构关于《条例》立法后评估报告。（第三方机构关于《条例》立法后评估报告随会印发）

　　四是广泛征求意见。2021年12月，评估工作组通过市人大常委会网站、微信公众号和安阳日报发布《关于〈安阳市城市绿化条例〉立法后评估征求意见的公告》，公开向社会各界征求意见。2022年2月11日，城环委与第三方评估机构、市城管局、市园林绿化中心的专家，共同研究制定针对《条例》实施部门的39条127项调研提纲，并对39条127项调研提纲进行逐条分解到具体实施部门，向9个具体实施部门书面征求了问题反馈和意见建议。2022年2月至4月，评估工作组依托安阳融媒公众号和人大代表工作群等载体，深入社区，开展了以政府有关部门工作人员、人大代表、社区工作者、物业从业者和群众为对象的问卷调查。

　　五是进行实地调研。2021年10月，市人大常委会主任徐家平带队赴江苏泰州、浙江宁波，对当地立法后评估工作的先进经验进行了学习考察，为做好评估工作提供了借鉴。2022年2月，评估工作组赴市园林绿化中心、市城管局开展调研，了解《条例》实施效果，收集相关资料数据，调取了市城管局部分执法案卷。2022年3月2日至3日，市人大常委会副主任杜建勋带领评估工作组赴文峰区、北关区、殷都区，对《条例》贯彻实施情况和存在的问题进行了广泛的交流和深入的调研。2022年3月9日、3月16日，评估工作组先后到文昌大道街道办事处、光华路街道办事处、梅园庄街道办事处、彰东街道办事处开展调研，召开街道相关负责人、社区代表、物业公司代表参加的座谈会，并到龙安区香树湾小区、殷都区钢五区社区等地进行了实地考察。

　　六是组织召开座谈会。2022年3月30日，市人大常委会副主任杜建勋主持召开《条例》立法后评估座谈会，市人大常委会城环工委、法工委、市司法局、财政局、自然资源和规划局、住建局、城管局、园林绿化中心相关部门负责人参加会议，征求各单位关于进一步完善《条例》内容，更好发挥《条例》效用的意见建议。2022年5月27日、6月2日，评估工作组分别召开《条例》立法后评估座谈会，听取报告主要内容，对报告初稿提出修改建议。

　　二、《条例》实施效果

　　经评估，《条例》自2019年1月1日实施以来，我市城市园林绿化工作日益加强，生态、社会和文化效应明显，实施完成园林绿化建设项目406个，建设绿地面积2438.76公顷。

　　（一）我市城市园林绿化工作成效显著

　　《条例》一系列具有规范性和可操作性的规定，较好地体现了生态文明建设的基本要求，符合我市城市园林绿化建设发展的现实需求，为我市城市园林绿化规划、建设、管理、保护体系的形成提供了强有力的法律保障，促进了城市生态环境、园林绿化景观日益改善和提升。《条例》实施以来，我市城市园林绿化从局部建绿到规划布绿、从部门独建到社会共建、从一般绿化到特色绿化，发生了突飞猛进的变化，基本实现了三百米见绿、五百米入园的城市园林绿化规划建设目标，增强了人民群众的幸福感、获得感，对我市的经济社会发展起到了积极的促进作用。

　　（二）《条例》对园林绿化事业的正面效应日益显现

　　《条例》颁布前，我市园林绿化事业虽然取得长足进展，但仍然存在管理体制不顺、绿化规划实施不到位、绿化施工缺乏有效监管、绿地失管、毁损占用绿地等突出问题。《条例》立足于我市园林绿化事业的现实需求，为解决我市园林绿化事业发展过程中的痛点难点问题提供了制度支撑和法治保障，对我市园林绿化事业的正面效应日益显现：

　　一是市、区分级管理体制基本形成。《条例》规定城市园林绿化实行市级、区级分级管理，在实践中得到较好落实。《条例》颁布实施以来，各区建设公园、游园等绿地331处，共计1116公顷，区建区管绿地数量和质量得以进一步提升。二是解决了城市绿线划定问题。我市已划定三批城市绿线164处，近819公顷。目前正在推进第四批绿线划定工作。三是解决了绿规实施的审核问题。在规划初期修建性详细规划方案专家评审阶段和城市规划实施过程中全程介入，实现了绿化设计高位审核，严把设计标准关。四是解决了绿地监督管理问题。《条例》实施以来，完成了对全市老旧小区改造、文体中心绿化等重点项目约400个附属绿化工程方案审核及施工过程督导，充分发挥了绿地的生态、社会和经济效益。五是解决了绿化建设用地供给问题。《条例》颁布实施后，形成了“区供地区建设、区供地市建设”的绿地建设用地供给模式。截至目前共划拨绿化用地1500余公顷，遏制了擅自占用、非法挪用等现象。六是解决了绿地养护问题。《条例》实施后，我市城市绿地养护管理责任和界线不够清晰这一问题得到有效解决，最容易发生失管的一些老旧小区绿地的管理责任主体和兜底责任单位得以明确，城市绿化养护基本得到了落实。七是解决了城市古树名木保护管理问题。《条例》实施后，市园林绿化行政主管部门制定了日常养护和复壮措施，完善了档案和挂牌管理，强化了专项资金使用管理，开展专项巡查保护活动500余次，城市古树名木的立地和生长环境得到了有效改善。

　　（三）群众满意度不断提高，爱绿护绿意识逐渐形成共识

　　《条例》实施以来，我市通过园林绿化提升专项行动,让广大市民出门见绿、伸手触绿,以绿色为基底的园林美景遍布整个城市,深受群众好评。问卷调查显示，对《条例》实施前后我市园林绿化工作的变化，98.57%的人大代表和86.11%的社会公众均持肯定态度，其中67.14%的人大代表和55.59%的社会公众认为《条例》实施后我市园林绿化有明显好转。《条例》实施以来，在全市各级人大常委会、各级政府及相关部门、各级干部群众的共同努力下，用法治思维和法治方式推进治理创新，树立了《条例》的权威和刚性，爱绿护绿理念逐渐深入人心，形成共识。爱绿护绿更融入了全市干部群众的心里，成为一种自觉的生活方式。

　　三、评估结论

　　（一）总体评估结论

　　评估工作组分别对问卷调查数据、各被调研走访主体提供的调研数据、实地观测情况等进行了综合研判，对《条例》的合法性、合理性、操作性、规范性、协调性标准进行比对，对主要制度、工作措施落实情况进行深入分析和梳理，对《条例》实施效果进行客观评价。评估工作组认为《条例》的综合评价较好，但在文本和实效性上仍然存在一些问题。从《条例》总体评估情况来看，《条例》整体可以满足我市现阶段城市园林绿化工作需求，并且目前《河南省城市绿化实施办法》已经启动修改程序，拟升格为省级地方性法规。因此，评估工作组认为暂时不需要将《条例》列入修法程序，可以待省人大常委会出台《河南省城市绿化条例》后，根据《河南省城市绿化条例》内容适时列入修订计划。

　　（二）分项评估结论

　　1. 合法性评估

　　《条例》制定主体适格、程序规范，符合立法法等法律法规关于立法权限与立法程序的规定，且内容与制定时的相关上位法不抵触，具备合法性。

　　2.合理性评估

　　《条例》立法设计上能够从实际出发，反映我市绿化建设、管理和养护的需要，尊重立法本身的客观规律，体现了立法科学性；《条例》立法过程中，注重协调社会各方有序参与，体现了立法民主性；《条例》立法内容注重权利义务的均衡配置，并根据过罚相当原则对应设定法律责任，体现了立法公平性。综上，《条例》具备合理性。

　　3.操作性评估

　　《条例》适用范围明确，对城市绿化规划、建设管控提出了具体要求。明确各类绿地养护责任主体，使绿地养护管理有法可依，有责可查。详细列举了城市绿地内的禁止行为，并对应设置了法律责任条款，操作性较强。

　　4.规范性评估

　　《条例》符合《中华人民共和国立法法》和全国人大常委会法工委立法技术规范的相关要求，规范性较强。各章内在的逻辑结构比较严密，条文之间的逻辑关系清晰，概念、语言表述较为准确。

　　5.协调性评估

　　《条例》与其他相关法律法规保持有效衔接，与同位阶的相关法律法规基本一致，《条例》各项处罚条款均按照上位法的相关规定内容制定，所采取的措施是必要和适当的，法律责任的设定与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相当，具备协调性。

　　四、《条例》文本和实施中存在的问题

　　《条例》的实施给全体市民带来了许多便利，得到了社会的广泛认可，推动了我市园林绿化事业全面发展，但《条例》文本和具体实施过程中仍然存在一些问题。主要体现在以下几个方面：

　　（一）《条例》部分文本语言的表述需进一步规范

　　《条例》颁布实施后，随着安阳市机构改革、相关政策和上位法依据作出修改，《条例》部分文本语言的表述需进一步规范。一是根据修订后的《中华人民共和国土地管理法》和随之修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，《条例》中城市总体规划应修改为国土空间规划。二是根据修改后的《中华人民共和国森林法》充实立法目的和原则，需进一步厘清城市园林绿化行政主管部门和林业主管部门之间的权限分工。三是根据《安阳市机构改革实施方案》应规范表述自然资源和规划部门等称谓。

　　（二）部分条款尚没有充分发挥作用

　　在实施《条例》过程中，仍存在一些执行不到位的情形。一是表彰和奖励制度没有真正建立。第七条规定了对城市园林绿化工作中做出突出贡献的单位和个人，由市、区人民政府给予表彰和奖励。但在实施过程中，因缺乏具体的细则，该条款并未落实。二是执法力度不够、联动机制不健全。近年来，城市中毁绿、侵绿事件主要表现在电力、通信等管线建设与绿化建设时序不协调，在管线开挖过程中缺乏依法依规办理相关手续的观念，破坏城市绿化景观。在执法过程中，部分案件证据获取、违法人信息收集存在一些困难，需建立较完备的联动机制。三是居民小区绿地管理与养护落实不到位。问卷调查显示，77.14%人大代表和57.41%社会公众认为居民小区绿化工作应重点改善。居民小区覆土厚度不达标、绿化比例不达标等问题部分存在，直接影响绿地的后续管理和养护；老旧小区改造时，电动车停放、汽车车位预留挤占小区绿地，许多老旧小区绿地面积不符合要求；人员和资金的缺乏导致小区内绿地养护不到位，缺株断档补栽不及时、不作为的现象较为突出。

　　（三）部分现实需求缺少法治保障

　　作为一部地方性法规，《条例》对部分事项没有进行相应的规范，执法机关执法中具体实施和操作的难度较大。一是市、区分级管理权责不够明确。《条例》中关于市、区两级分级管理的规定较为原则，现实中仍存在职责不清晰、管理权限不明确的问题。由于财政资金、人员配置等现实问题，仍有管辖不明的问题发生，直接影响绿地建设后的移交和后续养护工作的开展和落实。二是街道办事处、乡（镇）人民政府职责存在缺位。《条例》第五条中没有明确街道办事处和乡（镇）人民政府的职责。在居民小区绿化和背街小巷绿化等工作中无法充分发挥街道办事处和乡（镇）人民政府的作用。

　　（四）《条例》贯彻宣传有待加强，公众参与度不足

　　一是群众知晓度不高。问卷调查显示，党政机关被调查者认为本单位负责城市绿化管理或监督人员70％熟知《条例》内容，认为部分熟知为21％；20.05%社会公众不了解《条例》，反映出《条例》的宣传贯彻有待加强。二是社会公众对城市绿化参与不足。国家机关和社会组织安排的义务植树的活动，普通市民基本很少参与也不知道如何参与；部分单位愿意以投资、捐资、认建、认养等方式参与绿化建设，但不愿意长期养护，绿化成果移交时缺乏明确政策支持，移交困难。单位和个人参与城市园林绿化建设和养护积极性都不高。

　　五、评估建议

　　（一）尽快制定实施《安阳市城市绿化条例实施细则》

　　《条例》第四十二条明确规定：市人民政府可以依照本条例制定具体实施办法。《条例》自2019年1月1日实施以来，积累了丰富的执法经验，制定《安阳市城市绿化条例实施细则》时机已经成熟。市政府及相关部门要提高对地方人大立法成果的重视，遵守好、运用好这部法规，认真组织制定《安阳市城市绿化条例实施细则》，对以下六个方面的问题作出明确规定：一是要对《条例》规定的职能分工进行具体规定。进一步明确市、区两级园林绿化建设、管理和养护权限；建立市园林绿化行政主管部门与市公安机关、林业部门等部门建立公务协同执法机制；明确街道办事处和乡（镇）人民政府在居民小区绿化和背街小巷绿化工作中的管理和监督职能。二是要强调以人为本，实现人与自然和谐共生。问卷调查显示，73.56%的社会公众和55.71%的人大代表认为杨树、柳树等植物的飘絮对自己的生活产生了困扰，应限制种植易产生飞絮和污染的植物，保障人民群众的人身健康；杜绝城市道路绿化带的安全隐患，对城市街道两侧及隔离带上的植物品种作出要求。三是要加强对古树名木、古树后备资源的保护。安阳古城改造过程中，古树名木和古树后备资源面临较大生存威胁，《安阳市城市绿化条例实施细则》应对此现象作出制度安排。四是要对《条例》的原则性规定进行细化。明确将擅自修剪城市树木和古树名木作为违法行为；问卷调查显示，26.11%的社会公众和15.71%的人大代表不知道建设工程项目附属绿地率标准，需将该标准具体化；量化作为建设、管理和管养的树木标准。五是要对老旧小区改造过程中绿化实现给予保障。明确规定老旧小区绿化率最低标准；明确要求老旧小区改造方案应该事先征求园林绿化行政主管部门的意见方能出台。六是要细化海绵型、节约型城市绿地建设标准。规定公园绿地、道路绿地中采用透气、透水、环保型材料的铺装面积比率不低于50%，节约型绿地建设率不低于80%；加强城市公园游园建设，大力建设城市口袋公园。

　　（二）着力抓好《条例》的贯彻落实

　　市政府及相关部门要严格按照《条例》履行职责、行使权力、开展工作，加强跟踪指导、过程管理，一抓到底、务求实效。一是严格按照《条例》的规定，督促建设主体高标准严要求完成各项绿化工程建设任务。二是加强园林绿化管养力量，强化对区园林绿化机构的技术指导，提高城市园林绿化建设和管养水平。三是加大《条例》的执法力度，及时发现各类侵绿毁绿违法行为，适时开展专项执法活动，严格执法责任，依法处罚。四是条件成熟时园林绿化行政主管部门部分行政处罚权下沉至街道办事处和乡（镇）人民政府，发挥其在居民小区绿化和背街小巷绿化中的管理和监督职能。五是强化联合执法机制，建立执法信息联动机制，加大城市绿化执法机构的联合执法力度。

　　（三）进一步加强对《条例》的学习宣传

　　市政府及相关部门建立健全《条例》学习宣传长效机制。要提高对地方性法规普法宣传工作的重视，组织各有关部门加强对《条例》的学习，通过学法、知法，促进用法；要创新普法方式，通过典型案例曝光以及普法动画、普法游戏、普法知识竞赛等形式，借助新媒体平台，传播法治理念；要落实表彰、奖励等措施发挥人民群众的作用，营造《条例》贯彻实施的浓厚氛围。

　　（四）适时启动修订工作

　　当前，安阳市生态文明建设进入了新的历史阶段，市第十二次党代会提出了实现生态治理能力区域领先的战略行动。为了适应这些新情况、新要求，解决评估中发现的问题，《条例》的部分内容需要在省人大常委会出台《河南省城市绿化条例》后，适时启动修订工作。一是提升立法的合法性。要适应上位法和国家政策变化，对《条例》部分文本语言的表述进行规范。二是提高立法的合理性。《条例》应对公安机关在城市绿化工作中的职能、街道办事处或者乡（镇）人民政府在居民小区管理和监督责任等作出规定。三是提高立法的协调性。要根据《条例》制定《安阳市城市绿化条例实施细则》和其他配套规定，如《安阳市居民小区绿化管理规定》等。四是提高立法的可操作性。对建设工程项目附属绿地率、社会力量投资捐资参与绿化建设之后的管养移交程序、市政公用基础设施长期占用绿地程序、擅自修剪树木情况作出规定。五是提高立法的规范性。将《条例》名称中“城市绿化”与正文表述中“城市园林绿化”对应一致表述；要对诸如“伐一补三”等确定性不足的规定予以具体化。

　　以上报告，请予审议。