——《安阳市林州红旗渠保护条例》立法后评估工作综述

　　◎ 马宝红 孙国军 李静静

　　2022年10月28日，习近平总书记在视察河南安阳时指出，红旗渠就是纪念碑，红旗渠精神是中华民族不可磨灭的历史记忆，永远震撼人心。

　　自2017年1月1日起施行的《安阳市林州红旗渠保护条例》（以下简称《条例》）, 是我市拥有立法权后出台的首部地方性法规，为全面推进依法治市，加强红旗渠保护与利用发挥了重要作用，具有里程碑式的意义。

　　为了严格落实科学立法、民主立法、依法立法要求，及时掌握法规实施效果，促进提高地方立法工作水平和立法质量，在征求相关专门委员会意见和深入听取民众心声后，2021年12月至2022年6月，安阳市人大常委会对《条例》开展立法后评估工作。这是自2015年获得地方立法权以来，我市人大常委会首次开展的立法后评估。

　　科学与创新并重，高质量完成立法后评估工作

　　实干担当，保障条例评估全面科学。开展立法后评估，是市人大常委会2022年的一项创新亮点工作。市人大常委会高度重视这项工作，常委会主任徐家平多次主持召开专题会议，研究听取评估工作进展情况汇报，对高质量完成评估工作做出明确指示，并对评估工作中存在的问题，亲自予以协调解决。市人大常委会副主任张玲多次主持召开动员会、座谈会，并先后两次带领民侨外工委、法工委等人员赴林州红旗渠沿线专题调研，深入了解《条例》的实施效果、经验做法、存在问题和立法建议等，对立法后评估工作提出意见和要求。在充分学习借鉴外地先进经验的基础上，按照“人大主导、政府配合、委托评估、专家参与”的工作原则，常委会专门成立了评估工作领导小组，制定了详细的评估工作方案和评价指标体系，在市政府有关职能部门，林州市人大、政府和第三方评估机构等多方通力协作下，通过实地问卷调查、调研座谈、无人机实景拍摄、评估报告分析会等方式方法，强力高效推进评估工作完成。6月16日，市十四届人大常委会第三十五次会议审议并通过了《关于对〈条例〉进行立法后评估的报告》。

　　全力督办，促进评估结果有效运用。评估本身不是目的，运用好成果才是关键。市人大常委会及时向市政府交办审议意见，经过三个多月跟踪监督整改，立法后评估成果对红旗渠保护和利用工作的正面效应日益显现。比如，完善了红旗渠渠线防护设施，界定了保护管理的主体责任单位，充实了文物执法力量等。通过立法后评估，红旗渠保护利用工作的法制保障、体制机制、贯彻落实均取得长足进展。10月28日，习近平总书记视察安阳时发表了关于红旗渠精神的重要讲话，市人大常委会认真贯彻落实习近平总书记讲话精神，将修改完善《条例》工作列入了立法规划。

　　研究与探索同行，立法问题剖析精准，提出建议切实有效

　　认清问题，才能找准方向。《条例》总体立法质量值得肯定， 其积极效果有目共睹，但在具体实施过程中仍然存在一些问题。一是保护与利用矛盾需进一步解决。红旗渠保护范围内仍有小面积开荒现象；个别渠段存在安全隐患，没有设置相应的安全护栏或防护设施；保护范围与建设控制地带内，许多重大民生工程、红旗渠保护展示利用项目、沿渠群众生产生活小型项目建设审批程序与红旗渠保护存在着矛盾。二是《条例》执行力度需进一步强化。红旗渠保护范围和建设控制地带没有按照《条例》的规定设置保护标志和界桩；在红旗渠风景区周围，个别农家乐、饭庄、养蜂设施没有缓冲地带，或者正位于保护区范围内；毁渠行为的发现不及时、处罚不到位，沿渠私搭乱建、倾倒垃圾等现象仍然不同程度的存在。三是文物保护力量明显不足。林州市文物行政主管部门执法力量较为薄弱，没有专职红旗渠文物保护的执法人员；红旗渠灌区管理处文保相关专业人员缺乏；乡镇政府没有专门机构和人员履行红旗渠文物保护职责。四是红旗渠沿线对《条例》宣传普及面还不高，宣传氛围不浓厚，外地游客知晓度不高。

　　多措并举，破解立法难点。市十四届人大常委会第三十五次会议通过立法后评估报告后，市人大常委会形成了审议意见。一是进一步明确《条例》规定的职责分工。明确安阳市文物行政主管部门加强对红旗渠保护工作的指导服务监督职责；明确林州市政府建立红旗渠保护议事协调机构；明确林州市文物行政主管部门、红旗渠保护管理机构的分工；明确将红旗渠灌区管理处界定为红旗渠文物保护和水利管理的责任单位；明确将检察院作为红旗渠保护公益诉讼的主体；明确政府行政部门保护工作职责，强化红旗渠保护的资金保障。二是增强立法协调性、规范性和可操作性。建议《条例》对《红旗渠保护总体规划》确定的内容做进一步补充和细化。将改变红旗渠河道或形态的行为、保护范围内擅自引入外地植物品种等行为列入禁止性行为。增加红旗渠保护利用信息管理系统建构和共享机制的规定，方便相关单位实现保护利用数据、信息共享等。三是有效处理红旗渠保护与人民群众生产生活之间的矛盾。在红旗渠沿线重点渠段安装和设置相应的安全护栏或防护设施，保障居民游客人身安全。做好红旗渠沿线建筑的普查工作，明确因历史原因形成的保护范围和建设控制地带内的建筑物等拆除及补偿条款。在严格落实文物保护相关法律法规的前提下，对涉渠项目按照区划、项目性质进行分类对待，严格杜绝影响文物本体和环境风貌的非必要项目。四是强化《条例》的执行力度。在红旗渠保护范围和建设控制地带设置保护标志和界桩，明确责任主体。落实好《条例》规定的表彰奖励条款。进一步明确部门、乡镇政府、沿渠村委会的双向巡查制度，建立举报投诉机制，及时发现和处置毁渠行为。五是加强《条例》的宣传力度，推动相关执法机关开展《条例》宣传普及，提升民众的知晓和认知程度及立法的实施效果。六是将《条例》修改列入立法规划。加强对《条例》实施效果的立法调研，建议在条件成熟的情况下，适时推动立法修改工作。

　　传承与革新共存，着力稳步做好整改落实工作

　　市政府及相关部门和林州市政府高度重视安阳市人大常委会关于对《〈条例〉立法后评估报告》的审议意见。按照审议意见提出的问题和整改意见，迅速召开专题会议进行研究部署，认真查找问题原因、提出切实可行整改措施。

　　加强组织领导，强力统筹推进整改。林州市委、市政府成立整改专班，由市领导亲自挂帅，市政府相关单位为成员。多次召开论证座谈会、广泛征求意见30余条、明确整改任务25项，详细制定整改问题清单，压实责任单位和责任人，建立周汇总报告制度。对整改过程中比较突出的问题和事项，及时召集相关部门现场办公12次，实地督导协调解决存在的问题和困难25项，确保各项整改工作落到实处。

　　对标问题清单，逐项分类细化整改。在立法文本的合理性、协调性、可操作性、规范性及内容和条款方面，采取的整改措施主要有：严格按照文物保护法规要求，全面压实红旗渠文物保护市、镇、村三级责任，确保职责到位；由于历史原因形成的保护范围和建设控制地带内的建筑物、构筑物，林州市政府在多年综合整治的基础上，下一步将严格按照《红旗渠保护总体规划》逐步依法实施；林州市政府已将红旗渠文物保护工作纳入政府专项目标考核，红旗渠灌区管理处已定期实施专项评估等等。

　　健立长效机制，深入持续推进整改。在法规具体实施过程中，具体整改措施主要有：一是理顺体制机制，全面明确职责责任。1.安阳市文物局依法履职，强化对红旗渠保护工作的指导、服务、监督职责。2.林州市人民政府建立红旗渠保护议事协调机构，着力推动解决红旗渠保护管理存在的主要矛盾和问题。3.进一步理顺林州市文物行政主管部门监管责任，明确将红旗渠灌区管理处界定为红旗渠文物保护和水利管理的主体责任单位。同时充实执法力量，成立文物保护执法中队。红旗渠灌区管理处各渠管所人员实行一岗双责，赋予文物保护和水利保护双重职责。4.林州市检察院已向林州市人大提交关于《条例》增设检察公益诉讼条款的建议。5.按照机构改革要求，在林州市旅游和文化广电局加挂林州市文物局牌子。6.进一步明确林州市水利、发改、公安、生态环境等行政部门保护工作职责，突出文物保护主体属性，强化部门联席联动机制。7.财政部门持续加大红旗渠保护经费投入，2022年投入590万元红旗渠文物修缮保护经费。二是全面增强立法协调性、规范性和可操作性。1.针对红旗渠线路长、规划界定的保护区划范围广、针对性强的要求，经认真梳理概括后，将进行全面公示公告。2.针对《条例》中禁止性行为不充分的问题，相关部门进一步细化论证，按照行业规范明确禁止内容和处罚标准。3.结合保护规划，优化简化报批流程，提升红旗渠文物行政报批事项公示公告的普及率。4. 红旗渠灌区管理处正在实施全线信息化保护管理系统项目申报，同时结合已建成的红旗渠旅游信息化平台，进一步整合推进保护利用数据信息共享、违法预警信息共享工作。三是积极协调处理红旗渠保护与生产生活之间的矛盾。1.加大巡护和法规宣传力度，对红旗渠保护范围内小面积开荒进行全面排查禁止；文物行政部门对重大民生工程、保护利用展示项目等审批事项，分类对待，简化程序。2.通过红旗渠旅游功能提升和环境综合治理，红旗渠景区、总干渠沿线相应的防护设施已落实到位。下一步将逐步完善其他渠线必要的防护措施，确保居民和游客人身财产安全。3.通过属地政府，对红旗渠沿线建筑进行全面普查，全面掌握因历史原因形成的保护范围和建设控制地带内的建筑物、构筑物情况。3.继续加大违建查处力度，在严格落实文物保护相关法律法规的前提下，对涉渠项目按照区划、项目性质进行分类对待，严格杜绝对影响文物本体和环境风貌的非必要项目。四是持续强化《条例》的执行力度。1.严格按照《条例》规定，充分发挥专职保护机构红旗渠灌区管理处的主体责任，全面落实安阳市政府文物保护“一保一警一消防”制度，已安装保护标志牌15处、责任人公示牌8处。2.完善巡视巡查制度，统一印制巡查记录表，通过联合巡查、日常巡查、抽查等措施，确保巡查制度落实到位。逐步完善在沿渠渠管所、站及村委会设置举报箱和举报电话，畅通举报投诉渠道，及时发现和处置毁渠行为。3.通过政府目标考核机制，进一步强化属地政府监管责任，加强对红旗渠沿线农家乐、饭庄等经营服务活动严格管理，共排查65处，纠正并查处违法行为5起。4.持续强化联合执法机制，林州市政府建立执法信息互通联动机制，形成执法合力，坚决杜绝私搭乱建、倾倒垃圾等违法行为。五是全面提高《条例》知晓度。文物行政部门每年开展专题讲座，做好政策和实施解读。红旗渠灌区管理处定期举办多种形式的宣传。红旗渠沿线镇办、村居民委员会通过日常普法宣传措施，实现《条例》普法宣传常态化。六是适时启动条例修订工作。通过后续《条例》修订等工作，保持《条例》与时俱进，不断适应新形势、新要求，持续提高研究利用水平，确保红旗渠永续利用。

　　以良法促发展保善治。我市首次开展的立法后评估工作，是认真践行习近平法治思想及关于文物保护工作的系列指示批示和重要讲话精神的具体体现，是安阳市人大常委会加强立法工作、提高立法质量、推进全过程人民民主的生动实践，也是更好地传承红旗渠精神的法治探索。

　　作为红旗渠精神的传承者、传播者，我们要牢记总书记的殷殷嘱托，接过历史的接力棒，以《条例》立法后评估工作为契机，继续推动立法工作更加完善，推动《条例》有效实施，使红旗渠保护与利用相互促进、共同发展，把红旗渠精神发扬光大、代代相传！

　　（作者单位：市人大常委会民侨外工委）